比较优势

　　与我国现行的药品注册管理相关制度相较，上市许可持有人制度具有以下几个方面的优势。

　　鼓励药物创新，提升竞争能力

　　制度是创新生态系统的核心要素。实行上市许可持有人制度，鼓励各类主体从事药物创新，不仅是药品生产企业，还包括研发机构和科研人员，允许其取得药品上市许可，这将改变原有制度下研究机构和科研人员只能通过技术转让或者隐名持股获得短期利益或者隐名利益的尴尬局面，有效激发市场活力。同时，实行上市许可持有人制度，暂时不具备生产条件的研发机构或者科研人员，以及药品生产企业可以通过委托生产将药品迅速产业化，形成稳定的投资关系和较好的投资回报预期，这将极大地调动研发机构和科研人员投身药物研发创新的积极性，加快提升我国药品产业的国际创新力和竞争力。

　　优化资源配置，促进产业集中

　　总体看，我国药品企业仍然存在着"多、小、散、低"的现象，产品同质化、产能过剩严重。这种现象与我国药品产业发展的阶段性特征有关，也与我国药品管理法律制度的价值导向相联。上市许可持有人制度施行后，上市许可持有人可以自建厂房生产药品，也可以委托其他企业生产药品，能够避免企业低水平重复建设现象。对于暂时不具备生产条件的上市许可持有人也可以让药品快速产业化，迅速占领市场，有效提高现有资源的使用效能。可以预见，上市许可持有人制度全面实施后，我国药品产业将快速进入分化与重组的时期，药品产业集中、创新集聚的步伐将进一步加快，市场竞争、生态优化的活力将进一步迸发。

　　落实企业责任，强化全程管理

　　风险是管理的核心，责任是管理的要义。药品管理法律制度就是药品利益相关者的权利、义务和责任的系统安排，核心内容可以概括为风险的全面防控和责任的全面落实。在上市许可持有人制度下，上市许可持有人对药品质量管理的全生命周期负责，这种明确而严格的责任制度将有效强化其"从实验室到医院"管理责任的全面落实。上市许可持有人关注的将不仅是药品的研发环节，还将关注药品生产、仓储、运输、销售、使用等诸多环节，甚至还要关注原辅包供应商以及供应商前端的粗品加工环节。

　　推动管理创新，实现管理升级

　　实行上市许可持有人制度，药品管理的直接对象将从多元主体转移到单一主体，管理的核心内容将从准入资格管理转移到体系能力管理，管理的基本方式将从传统管理转移到现代管理，药品管理将进入全新的智慧管理时代。此外，上市许可持有人制度实施后，药品管理方式将发生一系列深刻的变化，如行政许可将进一步简化，监管效率将进一步提高，服务水平将进一步提升，这完全符合当前简政放权、放管结合、优化服务的基本要求。

　　制度风险

　　法律制度设计要兴利除弊、彰得抑失。那么，针对上市许可持有人制度，要从哪些方面强化管理呢？

　　管理能力风险

　　在上市许可持有人制度下，对上市许可持有人能力的要求不再是单一的研制或者生产能力，而是对药品全生命周期的管理能力，包括研发管理能力、生产管理能力、上市后药物警戒和风险控制能力以及损害赔偿能力。上市许可持有人应当对从药物研发到大生产的整个转化过程负责，也要对药品上市销售前的最终放行负责。即便是委托生产也不等于放弃责任。药品上市后，随着使用人群的不断扩大，新的安全性问题可能出现，上市许可持有人应当积极履行药物警戒职责，监测评估风险，采取风险控制措施，维持药品全生命周期的风险获益平衡。如果因为药品不良反应或者缺陷药品造成患者伤害后果，还应当有能力依法承担补偿或赔偿责任。

　　从目前的研究看，上市许可持有人的管理能力和责任风险有可能增大，在其委托其他企业生产时，会涉及变更生产企业后的产品与原申请产品一致性的问题、其对受托企业是否进行有效监督的问题、在合作模式下双方持续合规保证的问题。从国外的经验来看，上市许可持有人可以自己对受托方进行监督，也可以委托第三方专业机构对受托人进行监督。

　　目前，上市许可持有人制度试点还在进行中，药品生产企业的专业化分工还在探索中。可以说，所有对制度风险的担心主要聚焦于条件放开后，上市许可持有人是否真正具备保证药品全生命周期安全性、有效性的能力和承担责任的能力。这种担心在原来的"捆绑"模式下没有显露，源于以往对药品生产企业质量保证能力和责任承担能力的默认；对于新出现的非生产企业的上市许可持有人，例如科研机构和个人是否具备能力，则不能一概而论。举例来说，在合伙企业和投资人均不具备药品损害赔偿能力的时候，该如何处理？如何避免这类企业或者个人成为上市许可持有人？与其"禁止"，不如"疏导"，让这类具有研发创新实力的企业或者个人在还没有真正成为上市许可持有人之前就能够顺利实现技术转让或者被收购、兼并、重组等。

　　还有人担心，上市许可持有人能否及时报告药品不良反应，能否具备药物警戒能力？监测并报告药品不良反应、开展药物警戒是上市许可持有人的法定义务，是药品质量全生命周期风险管理的基本要求。根据国家药品监管部门发布的《国家药品不良反应监测年度报告》， 2016年药品生产企业报告数仅占总报告数的1.4%，2017年仅为1.8%。应当承认，在上市许可持有人委托他人生产时，若责任约定不清晰，没有良好的约束机制，药品不良反应监测报告义务的履行可能会面临更加困难的局面，为此应当建立故意隐瞒药品不良反应报告而导致损害的惩罚性赔偿机制。同时，开展针对上市许可持有人的药物警戒检查，进一步加大监管执法力度。但严格来说，这种困难并不是上市许可持有人制度本身所特有的，而是药品管理制度整体设计和运行机制完善的问题。

　　监管能力挑战

　　在上市许可持有人制度下，监管对象发生一些新的变化，境内和境外的地域限制逐渐打破，以企业为主体的监管模式也将彻底改变，不同类型的研发和生产合作方参与药品研发、生产经营、供应链的不同阶段，这对监管机构的监管能力提出新的挑战。

　　以药品生产方式发生的变化为例，一个上市许可持有人可能与多个生产企业合作，甚至把生产过程进行分段委托，委托的场地可能跨越省份、跨越国家，这无疑会给属地化监管带来挑战，如何进行跨区域监管、跨境监管，如何避免地方保护主义，如何处理复杂委托关系下药品不良事件，如何追究复杂合同关系下的多方主体的法律责任？美欧等发达国家和地区也面临同样的问题，他们处理类似问题时的很多成熟经验值得我国借鉴。

　　在严格的上市许可持有人及受托方法律责任设定、清晰的合同责任约定前提下，上市许可持有人与受托方可以预见到违法后果，并因此能够更好地履行各自的义务和责任。监管机构通过审评、监测、检验、检查等手段监督上市许可持有人和生产企业的合规行为，可以采取发布警示、责任约谈等方式提示风险，持续监督上市许可持有人的义务和责任履行。

　　未来，通过严格、灵活、高效、依法的药品监管，要让"谁可以成为上市许可持有人"由申请人根据自身能力和预期承担的法律责任作出明智的判断。同时，建立上市许可持有人退出机制，让不符合条件的上市许可持有人退出市场。（沈阳药科大学国际食品药品政策与法律研究中心主任 杨悦）

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