开栏的话

日前，国家药监局、市场监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》），自2023年2月1日起施行。《办法》强化多部门联合查处大案要案，加强对药品行刑衔接工作的规范和指导，优化行刑衔接流程，将更好地推进“两法两条例”、《中华人民共和国刑法修正案（十一）》和“两高”《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的落地实施，严厉打击药品领域违法犯罪行为，有力助推药品安全专项整治工作取得实效。今日起，本版开设“药品行刑衔接大家谈”栏目，围绕《办法》重点内容开展学习和探讨。敬请关注。

当前，药品领域违法犯罪行为呈现专业性、隐蔽性、智能性等特征，迫切需要药品监管部门与司法机关加强协作配合，立法上出台可操作性强的法律规定。《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）进一步优化了行刑衔接流程，完善了案件移送的条件、时限等要求，增加了更具操作性的条款，对于解决执法实践中的难题具有现实意义。

笔者结合自身在药品行刑衔接工作中遇到的问题，浅析对《办法》相关条款的理解，供读者参考。

问题1 双向移送的证据材料有哪些要求？

实践难题 司法机关对发现的药品违法行为，经审查决定不予追究刑事责任，但认为应当予以行政处罚，遂将案件移交给药品监管部门。然而，移交时仅有一张案件移送通知书和之前药监部门移交的材料，未移送司法机关制作的侦查材料。新《中华人民共和国行政处罚法》虽然在制度设计层面规定了双向移送，但对于工作流程、材料要求等没有具体明确的要求。

《办法》不仅规定药监部门依法向司法机关移送案件的具体要求，同时也明确了公安机关、检察院、法院反向移送案件的要求，对衔接工作流程、程序和时间、材料要求等作出更加具体的规定，增强了行刑衔接的可操作性。

《办法》第十六条、第十七条规定，公安机关对发现的药品违法行为依法不予立案或者不需要追究刑事责任、人民检察院对案件作出不起诉决定、人民法院对案件作出无罪或者免予刑事处罚判决后，依法应当予以行政处罚的，相关部门应当将案件及证据材料移交药监部门。此条款明确了反向移送时应移送相关证据材料的要求。

笔者认为，司法机关向药监部门移送案件时，除案件移送通知书外，一般应附以下材料：不追究刑事责任或者免予刑事处罚的法律文书、应当给予行政处罚的案情报告、涉案物品清单、有关检验报告或者鉴定结论以及其他有关材料。

值得注意的是，《办法》第十六条第二款明确了药品监管部门后续处置要求。药监部门应当自收到司法机关移送的材料之日起15日内予以核查，按照行政处罚程序作出立案、不立案、移送案件决定的，应当自作出决定之日起3日内书面通知公安机关，并抄送同级人民检察院。

问题2 公安机关已接收移交案件，又多次要求药品监管部门补正，怎么办？

实践难题 公安机关对于药监部门移送的案件，既不出具立案通知书，也不出具不予立案通知书，而是让药监部门继续补充调查。然而，依药监部门的行政执法取证能力，无法获得有效证据，甚至只会打草惊蛇，使案件陷入僵局。这种情况下，药监部门处于两难境地：如果进行行政处罚，存在以罚代刑的风险；如果不进行行政处理，而公安机关迟迟不予刑事立案，存在放纵违法行为、渎职的风险。

《办法》第十条第二款、第三款引用《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》的相关内容，对补正及补充调查进行了明确。该条款规定：公安机关审查发现移送的涉嫌犯罪案件材料不全的，应当在接受案件的24小时内书面告知移送机关在3日内补正，不得以材料不全为由不接受移送案件；公安机关审查发现移送的涉嫌犯罪案件证据不充分的，可以就证明有犯罪事实的相关证据等提出补充调查意见，由移送机关补充调查并及时反馈公安机关等。

笔者认为，公安机关对于接收的移送案件，只存在立案或不立案两种情况。对于药监部门依职权能够补充调查的方面（例如：产品应当检验而未检验），应由药监部门补充调查；对于超出药品监管部门职权要求或取证能力的（例如：当事人主观上是否故意），建议由公安机关补充调查。公安机关不能长时间补充调查而不作出是否立案的决定。如果长时间补充调查而迟迟没结果，公安机关应出具不予立案通知书。

问题3 对已采取行政强制措施的涉案物品，如何办理交接手续？

实践难题 药品监管部门对涉案产品采取查封、扣押等行政强制措施后，发现当事人涉嫌刑事犯罪，将案件依法移交公安机关处理，涉案物品一并移送。实践中对于移送时是否解除查封、扣押等行政强制措施，一直存在争议。一种观点认为，药监部门无需解除强制措施，可以直接移送公安机关。理由是如果药监部门解除查封、扣押等行政强制措施，公安机关不一定立案，不能立即采取行政强制措施，解除与采取之间存在时间差，涉案产品处于失控状态，存在执法风险。另一种观点认为，药监部门与公安机关交接涉案物品时，须先解除查封、扣押等行政强制措施，然后再移送公安，如不解除则涉嫌强制措施超期。

在《办法》出台前，办理涉案物品交接的法律依据主要是《中华人民共和国行政强制法》第二十一条“违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人”以及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条“行政执法机关对公安机关决定立案的案件，应当自接到立案通知书之日起3日内将涉案物品以及与案件有关的其他材料移交公安机关，并办结交接手续；法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。但上述条款并未对移送时是否解除查封、扣押等行政强制措施作出明确规定。

对此，《办法》的第三十一条第二款给出了解决问题的路径。该条款规定：“对于已采取查封、扣押等行政强制措施的涉案物品，药品监管部门于交接之日起解除查封、扣押，由公安机关重新对涉案物品履行查封、扣押手续。”

笔者认为，药监部门将涉嫌刑事犯罪案件移送公安机关的工作可分为两步：第一步，先将涉嫌犯罪案件移送书等相关材料移交给公安机关，等公安机关立案后再移交涉案物品。如果第一步移交时就解除查封、扣押等行政强制措施，则显然不妥，因为公安机关如果不立案的话，实际上案件仍在药监部门。第二步，等公安机关立案后，办理涉案物品交接手续，药监部门解除查封、扣押等行政强制措施，由公安机关重新对涉案物品履行查封、扣押手续。

值得注意的是，在实际操作层面，药监部门解除查封、扣押，公安机关重新履行查封、扣押手续时，建议在双方都到场的情况下实施，实现无缝衔接。

问题4 查封、扣押的涉案物品，公安机关长时间不予接收怎么办？

实践难题 药监部门向公安机关移送涉嫌刑事犯罪案件后，公安机关以客观条件限制为由，仅接收移送的案件，而不予接收查封、扣押的涉案物品。有的案件已进入刑事诉讼阶段，所扣押的物品又是犯罪证据，却处于药监部门扣押的名义下，甚至持续多年。这种情况下，药品监管部门将陷入两难境地：如果解除扣押，则造成犯罪证据处于失控状态；如果继续扣押，则严重超出扣押期限，药监部门将承担被问责的风险。

《办法》第三十二条为解决这一难题提供了出路。第三十二条第一款强调，公安机关办理药监部门移送的涉嫌犯罪案件和自行立案侦查的案件时，因客观条件限制，或涉案物品对保管条件、保管场所有特殊要求，或涉案物品需要无害化处理的，在采取必要措施固定留取证据后，可以委托药监部门代为保管和处置。同时，为避免部门“扯皮”，第三十二条第二款进一步明确，公安机关应当与药监部门签订委托保管协议，并附有公安机关查封、扣押涉案物品的清单。由此可见，案件进入刑事诉讼阶段，对涉案物品的保管，公安机关作为委托人对外承担责任，药监部门再也不必冒着被问责的风险长期扣押物品。

此外，《办法》还具有很多亮点。例如《办法》第十条第一款规定：“公安机关对药品监管部门移送的涉嫌犯罪案件，应当出具接受案件的回执或者在案件移送书的回执上签字。”该条款为解决公安机关不出具接收手续或长时间不作出书面答复的问题提供了法律支撑。《办法》第十五条第五款规定：“药品监管部门作出移送决定之日起，涉嫌犯罪案件的移送办理时间，不计入行政处罚期限。”笔者认为，这里的“作出移送决定之日”，实践中应以部门主要负责人签署行政处罚有关事项审批表的落款日期为准。

当然，药品行刑衔接领域还有一些实际问题不能在《办法》中找到明确答案。比如：涉嫌犯罪案件的移送办理时间，虽然不计入行政处罚期限，但是否计入行政强制措施期限？公安机关将移送的案件退回后，药监部门是否需要重新立案？同一当事人有多个违法行为，既有涉刑的违法犯罪行为，也有不涉刑的行政违法行为，移送公安机关时仅移送涉刑的违法行为，还是多个违法行为全部移送？……这些问题还需要进一步探讨。

（山东省潍坊市市场监督管理局 罗秋）

本文属学术性探讨，除法律法规明确规定外，不作为执法依据。 

(责任编辑：陆悦)