关于药品上市许可持有人制度的若干思考（上）
药品上市许可持有人制度，是当今国际社会药品安全领域的通行管理制度，是贯穿药品全生命周期的基本法律制度，是以义务和责任配置为核心内容的主体管理制度。我国药品上市许可持有人制度试点已有近4年的时间，取得了一些创新成果，我们有必要对这一创新实践进行系统总结和深入思考。
本文深入研究了药品上市许可持有人制度的意义、优势、难点和风险，通过分析阐释了推进该项制度的关键点。由于文章篇幅较长，本版分两期刊发。
关于MAH制度的要义
药品上市许可持有人（MAH）制度的要义究竟是什么？这需要进行认真的研究。这决定着该制度运行的基本定位，影响着上市许可持有人的条件、权利、义务和责任配置等系列制度安排。
关于该制度的要义，有人认为是注册申请人放开，有人认为是委托生产放开，有人认为是注册证书转让放开，有人认为是集团持有放开。事实上，这些都是该制度的红利，但并不是该制度的要义。
古希腊人曾说：一个新概念的出现，并不是事物内涵和外延的简单调整；一个新概念的出现，往往标志着新时代的到来。那么，“药品上市许可持有人制度”是一个新概念吗？有人主张，药品上市许可持有人制度在我国并不是一个新生事物，这种观点值得商榷。任何一个新制度的产生都有其孕育、成长、成熟的过程。以往的药品注册制度并不是真正的上市许可持有人制度。因为在注册制度下注册人对药品全生命周期的管理责任时隐时现、或明或暗，没有形成完备的责任体系。药品研制许可与生产许可的分离，标志着药品上市许可持有人制度的产生。在这一制度下，药品研制者以独立的身份登上了药品管理的舞台，给药品管理制度带来了一系列深层次的变革。
上市许可持有人制度的核心和要义，应当是上市许可持有人依法对药品全生命周期承担质量与风险的管理责任。这里，有三个方面的问题需要予以特别强调：
一是“上市”。“上市许可持有人”的英文是“Marketing AuthorizationHolder”。有人追问，在我国，什么是药品上市？什么是药品上市许可？我国的药品上市许可与西方国家的药品上市许可的内涵是否一致？目前，我国药品上市过程中有两项许可，即产品注册和生产许可，缺少任何一项许可，药品就无法进入生产、流通和使用领域。所以，有人说，生产许可才是真正的上市许可。仔细分析，该结论存在一个重要的思维定式缺陷，那就是先有产品注册，后有生产许可。事实上，在国外，往往只有产品注册，而没有生产许可。在我国，也并非一定是“先有产品注册，后有生产许可”。2013年国务院机构改革时，考虑到我国药品生产经营许可和药品质量管理体系认证的重复，决定两者逐步合一。也就是说，当时存在保留药品生产许可或者GMP认证的两种选择。如果保留GMP认证而取消生产许可，进而将GMP认证深化为GMP检查，这时产品注册不就是上市许可了吗？如果注册证书可以进行市场转让，此时产品注册不就是上市许可了吗？所以，对药品上市许可的涵义，应当以国际的视野和发展的眼光来审视和把握。
二是“管理”。上市许可持有人依法对药品全生命周期承担“管理”责任。有人主张，上市许可持有人依法对药品全生命周期承担民事责任。这一结论无疑是正确的，但这一结论并不是该制度的核心。有关民事责任，《侵权责任法》《消费者权益保护法》《药品管理法》等法律中已有规定，这里只要进一步明确上市许可持有人作为药品的“生产者”的法律地位即可。上市许可持有人制度的要义，实质上是从企业管理的角度来界定的，即上市许可持有人对药品全生命周期依法承担质量与风险的管理责任。
三是“依法”。上市许可持有人对药品全生命周期承担质量与风险的管理责任，是一种概括性表述。具体说来，上市许可持有人对药品研制、生产、配送、分销、零售、使用等活动是否承担质量与风险的管理责任，取决于法律规定与合同约定。现代社会化大生产过程极其复杂，交易主体之间的交易活动及其交易形式也极其复杂，不可能将所有的事项都作为法律事项予以规定。有些事项可以通过法律规定，有些事项则可以通过合同约定。上市许可持有人对药品研制、生产、配送、分销、零售、使用等承担管理责任，这里的管理既包括质量管理，也包括风险管理，如暂停临床试验、暂停生产销售产品、召回产品、修改说明书等。
上市许可持有人的管理责任分为两个方面：一是与药品所有权转移直接关联的责任。此种情形下，上市许可持有人的管理责任随着药品所有权的转移而转移。在药品研制、生产、配送阶段，上市许可持有人因一般持有该药品的所有权，对该药品质量风险承担管理责任，这是上市许可持有人制度的关键。而在批发、零售、使用环节，因药品的所有权一般发生转移，此种情形下，药品质量与风险的部分责任则由批发者、零售者、使用者承担。二是与药品所有权转移无关的责任。上市许可持有人是药品的“出品人”，对自己产品的质量风险了解最深刻、最全面，对于配送、零售、使用等环节药品的不良反应报告、问题产品召回等，也承担着一定的法律责任。这种责任是由上市许可持有人的特殊地位决定的。
这里需要特别指出的是，上市许可持有人制度设计，是基于社会化大生产的需要。如果上市许可持有人对药品全生命周期质量风险均承担全部管理责任，这也背离了社会化大生产的需要。所以，上市许可持有人对药品全生命周期的管理责任，必然是法律规定与合同约定的双重安排，需要根据药品研发生产活动情况来确定。
关于MAH制度的优势
随着医药产业国际化竞争的日趋激烈以及广大人民群众对药品安全、有效、质量、可及需求的不断增长，我国药品注册与生产许可“捆绑”管理模式的弊端日益显现，有必要适应市场经济发展和创新驱动战略需要，全面实施药品上市许可持有人制度。实践证明，药品上市许可持有人制度具有以下显著的优势，值得全面推广和加快实施。
一是鼓励药物创新，提升竞争能力。实行上市许可持有人制度，允许药物研发机构作为药品注册的申请人提交药物临床试验申请、药品上市申请，取得药品批准文号后，成为上市许可持有人。这意味着药物研发机构，可以上市许可持有人的身份享有技术创新所带来的最终市场收益，这将激发更多的研发机构和科研人员从事新药创制。
二是优化资源配置，促进产业集中。上市许可持有人制度具有注册申请放开、委托生产放开、许可转让放开、集团持有放开等许多制度红利。全面实施这一制度，市场竞争、优胜劣汰的活力将进一步迸发，创新集聚、产业集中的步伐将进一步加快，质量变革、效率变革、动力变革的高质量发展将进一步夯实。
三是落实主体责任，强化全程管理。长期以来，研制、生产、流通、使用、进口环节的药品质量风险由不同主体把关，系统完备、环环相扣的闭环管理体系尚未完全形成。上市许可持有人制度实行后，上市许可持有人作为药品的“出品人”，是药品安全、有效和质量稳定的第一责任人，对药品临床前研究、临床试验、生产制造、经销配送、不良反应监测、药物警戒等承担管理责任，这有利于上市许可持有人全面加强自身质量管理体系建设，并延伸对合作方质量管理体系的审查，进而强化药品全生命周期质量体系，有效控制药品质量安全风险。
四是促进管理创新，实现管理升级。无论是对监管部门，还是对药品企业，实行上市许可持有人制度均涉及管理理念、制度、机制、方式、战略的创新。从企业的角度看，上市许可持有人需要建立一套新的药品质量保证体系，以保障药品质量风险责任的全面落实。从政府的角度看，需要创新药品监管方式方法，以进一步提高监管质量和监管效能。
（注：文中所涉法律条文均为相关文件发布时施行法律版本内容）
