推动全省化妆品行业健康高质量发展 —浅谈《广东省化妆品安全条例》

　　中国已经成为世界第二大化妆品消费市场，但受诸多因素影响，化妆品安全事件也层出不穷。如何保障消费者的“美丽消费”安全，引来各利益相关方的深度思考。因此，我国首部化妆品安全监管地方性法规《广东省化妆品安全条例》的实施备受业界关注。

　　由广东省第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过的《广东省化妆品安全条例》（以下称《条例》），已于7月1日起开始施行。《条例》共六章65条。

　　作为化妆品产业大省，以《条例》实施为契机，广东省聚焦化妆品安全，坚持风险管理理念，严格规范生产经营行为，强化事中事后监管，鼓励化妆品创新发展，积极推动社会共治，必将推动化妆品产业的高质量发展。

　　立法着眼产业发展现状

　　我国化妆品产业历经30年的快速发展，取得了巨大进步，催生了许多新业态，如委托加工、贸易展览、电子商务等。

　　而已经施行近30年的《化妆品卫生监督条例》及其实施细则，并未针对产业发展和监管需要及时进行修订完善，导致其明显滞后于产业发展，给执法实践带来难题。如强调政府单向管理，忽视社会共治、风险管理和企业履行主体责任；强调事前许可，忽视事中事后监管；生产管理方面偏重于对企业生产、检验和仓储等场地与设备的硬件要求，缺乏对生产过程中质量管理方面的软件要求；经营方面仅规定了化妆品经营主体不得销售不合法、不合格产品和不得违规宣传，对经营主体应履行哪些具体责任则未予以明确；对监管部门如何对经营环节实施监管也缺乏相应规定等。

　　广东省坚持以人民为中心的发展思想，将人民的安全感、获得感、幸福感作为化妆品安全工作的出发点和落脚点，从制度上对化妆品行业当下存在的经营未备案产品、生产环节质量管理缺陷、经营环节索证索票及台账管理不规范等行为制定了详细的规定并设立罚则，对化妆品委托生产、网络经营等新业态领域也作了相应的规定，明确了相应的法律责任。

　　《条例》力求建立规范有序的市场竞争环境，全过程管控风险，以更有效地保证化妆品安全，保障消费者身体健康，推动广东省的化妆品产业健康和高质量发展。

　　风险理念贯穿法规全文

　　原广东省食药监局从2013年开始，率先在化妆品监管领域引入风险管理国际标准（ISO 31000），创建了基于风险管理的化妆品安全监管模式。经过多年的探索和实践，目前，广东省已构建形成了以风险管理为基础、以事中事后监管为重心的化妆品安全风险治理新模式。

　　在具体实践中，监管部门着力市场终端，凝聚社会力量，确立了政府主导风险管理、市场承担主体责任、社会各界齐抓共管的治理结构，并最终确立了以风险评估、风险防控、风险交流和绩效管理四大体系为基石的化妆品安全风险治理模式。

　　《条例》第三条明确了化妆品安全工作应当坚持“预防为主、风险管理”的原则；第三十四条、第三十五条对如何开展风险管理、风险信息交流工作进行了明确；第三十七条则明确了应当根据化妆品生产经营者信用状况、化妆品的风险程度对化妆品生产经营者实行分级分类或者积分管理，对有不良信用记录、发生化妆品安全事故风险较高的化妆品生产经营者加强监督管理，增加监督检查频次。

　　《条例》对广东省的化妆品安全风险管理工作作了进一步的明确和规范，对化妆品安全监管更具指导性，也更利于做好化妆品安全风险防控工作，切实保障化妆品消费使用安全。

　　重拳精准打击非法添加

　　2016年12月1日开始执行的《化妆品安全技术规范》（2015年版）收录了164项禁用组分标准检验方法和13项限用组分标准检验方法。但是，化妆品有多达1388项禁用组分和47项限用组分，禁限用组分标准检验方法的建立远远落后于非法添加者的步伐。

　　这在近年的监管实践中多次得到验证。原来，监管部门经常在一些不合格化妆品中检测出禁用组分，但因为该禁用组分尚无国家批准的标准检验方法，所以不能作为法定处罚依据。

　　《条例》第四十五条明确，化妆品检验机构按照国家有关标准规定的检验方法和检验项目不能完成化妆品检验时，可以依据国家和省级化妆品监督管理部门公布的补充检验方法和检验项目进行检验。这意味着广东省弥补了原有制度缺陷，将采取更加严厉的监管措施打击化妆品非法添加行为，彻底打破存在侥幸心理的不法企业的幻想。

　　广东省从2014年开展化妆品安全专项整治以来，以祛斑、祛痘和面膜类化妆品为重点品种，以主流商区经营企业、集中批发交易市场、妇婴专营店等线下化妆品经营市场为重点整治领域，采取监督性风险监测手段实施精准打击，严厉打击化妆品非法添加行为。截至目前，广东省药监局已在其官网公布了数十期、几百批次非法添加化妆品，并吊销了多家生产企业的生产许可证，有力地震慑了不法企业的非法添加行为。

　　强化全程监管工作机制

　　事中事后监管是监管体系的重要一环。《条例》第四章“监督管理”，对积极探索加强事中事后监管、构建部门协同监管机制、推动智慧监管、规范监管流程等方面都进行了细化。

　　其中，《条例》第三十七条明确要求监管部门应当完善部门间信息通报、信息共享、执法协作、联合惩戒等机制，构建化妆品安全全程监管工作机制；第三十八条列出了监管部门对化妆品生产经营者实施监督检查时可以依法采取的措施；第三十九条赋予许可机关可以暂停办理因涉嫌安全生产违法行为被调查处理期间的化妆品生产企业的化妆品行政许可申请事项的权利；第四十条明确了监管部门应当依法开展化妆品不良反应监测工作，并及时对化妆品不良反应事件进行分析、评价、处理；第四十一条赋予监管部门可以责令生产经营的化妆品存在质量缺陷或者其他原因可能危害人体健康的企业停止生产经营或者实施召回的权利；第四十八条赋予监管部门可以对化妆品生产经营过程中存在安全隐患、未及时采取措施的化妆品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈的权利；第四十九条明确了化妆品电子商务交易活动的监测记录资料，可以作为对违法电子商务交易经营者实施行政处罚或者采取行政强制措施的依据。

　　《条例》对处理好监管部门与市场主体、监管部门与其他部门、监管部门上下级单位之间、监管部门内设机构之间等四方面关系具有现实指导意义，通过推行协同高效的监管方式，完善科学有效的监管规则，能更好地提升监管效能。

　　积极推动社会各方共治

　　为更好地规范化妆品市场秩序，多年来，广东省一直致力于化妆品安全社会共治工作，按照“重心转移、聚焦市场、标准先行、指南引路、以点带面、分类推进、上下联动、随机抽查、社会共治、绩效领航”的工作思路，构建了由市场终端规范倒逼生产前端规范的有效机制，补齐了化妆品全过程监管的市场终端短板，不仅串联了全过程监管链条，使消费者直接受益，还提升了化妆品市场安全治理水平，破解了化妆品市场监管难题。截至目前，广东省已逐渐形成了政府监管部门、生产经营企业、行业协会、新闻媒体、公民个人共同参与的化妆品安全治理格局。

　　这种共治格局建设，在《条例》中得到充分保障。其中，《条例》第三条明确了化妆品安全工作应当坚持“社会共治”的原则；第四条在管理体制方面明确了应当建立健全化妆品监督管理协调机制和责任机制；第五条明确了化妆品生产经营者的主体责任；第七条明确了消费者委员会和其他消费者组织应当依法维护消费者在购买、使用化妆品或者接受服务中的合法权益，化妆品行业协会应当建立行业规范，指导、规范和督促会员依法进行生产经营；第八条明确了公众享有举报化妆品生产经营违法行为的权利；第九条提出鼓励专业机构、社会组织依法提供化妆品研究开发、标准制定、试验实验、检验检测、认证认可、培训教育等服务的举措。

　　积极鼓励行业技术创新

　　《条例》第九条强调，鼓励化妆品新产品、新技术的研究创新与推广应用，鼓励化妆品企业管理创新，推动化妆品产业的高质量发展。

　　化妆品产业的高质量发展，必须以企业为主体，以市场为导向。随着消费者对高品质化妆品和个性化化妆品的不断追求，必然会催生化妆品领域的技术创新。而发挥企业在技术创新中的主体作用，才能真正快速推动化妆品产业的高质量发展。

　　目前，化妆品行业已经逐渐步入规范发展的新时代，而化妆品生产许可新政则让全国化妆品生产企业站在同一起跑线上，企业既要守住安全底线，又要推进转型升级，更要创造优良品牌。

　　因此，我们有理由相信，那些规范生产经营的企业，在技术创新和管理创新的同时，一定会加快做大做强的步伐；全省化妆品行业必将迎来大洗牌，进而推动行业的健康高质量发展。

　　（作者单位：广东省药品监管局）