在互联网高速发展的今天，利用互联网开展经营活动的范围和频率都大大增加，而规范互联网经营行为的法律法规明显相对滞后，为此国家在修订《消费者权益保护法》时增加了很多关于网络经营的专项条款，针对很多网络经营中容易产生争议的问题进行了规范。药品作为一种特殊商品，涉及到特殊消费群体的身体健康安全，目前国家对药品实施专项管理，确立了以《药品管理法》为首的药品管理制度体系，但是该体系对互联网药品经营活动的规范无论从形式还是内容上看都存在较多缺陷，不利于在当前互联网功能快速发展的形势下有效维护互联网药品经营秩序、有力打击网上违法售药行为，互联网药品经营制度体系重构已势在必行。

　　 现行制度缺陷

　　规范药品经营最高层级的制度文件应当是《药品管理法》，但是由于现行《药品管理法》为13年之前修订实施的，当时网络在我国尚属新生事物，更未普及到药品经营领域，因此，《药品管理法》并未提及药品网络经营。随着互联网的迅速普及，国家很快对互联网药品交易进行了关注，随后一年颁布实施的《药品管理法实施条例》第十九条规定：“通过互联网进行药品交易的药品生产企业、药品经营企业、医疗机构及其交易的药品，必须符合《药品管理法》和本条例的规定。互联网药品交易服务的管理办法，由国务院药品监督管理部门会同国务院有关部门制定。”该条规定明确了药品网络经营与其他药品经营模式应当共同遵守的一般规范，并将互联网交易服务特殊管理规范授权国务院药品监督管理部门会同国务院有关部门制定。2004年和2005年，原国家食品药品监管局分别发布部门规章《互联网药品信息服务管理办法》和《互联网药品交易服务审批暂行规定》；2006年，印发了《关于实施〈互联网药品交易服务审批暂行规定〉有关问题的补充通知》；今年5月28日发布了《互联网食品药品经营监督管理办法（征求意见稿）》，以上文件是当前规范互联网药品经营管理制度的主要渊源。

　　根据一般法律原理，在某一领域如果存在上位法而上位法对某一具体行为及其法律责任未作规定，下位法无权新增创设对该行为及其法律责任的规定。国家目前对互联网药品经营管理较有特色的管理措施就是设定专项许可及对违反该许可设定法律责任，与互联网药品经营管理有关的专项许可有互联网药品交易服务企业审批和互联网药品信息服务资格审核，前一项许可没有法律法规的明确规定，是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》予以保留并设定的。根据《行政许可法》第十四条第二款规定：“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”目前，10年过去了，国务院仍未提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律或者自行制定行政法规。后一项许可是基于《互联网信息服务管理办法》第五条规定，即从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务，依照法律、行政法规以及国家有关规定须经有关主管部门审核同意的，在申请经营许可或者履行备案手续前，应当依法经有关主管部门审核同意。

　　目前，法律、行政法规均未明确互联网药品信息服务须经药品监管部门审核同意，《互联网药品信息服务管理办法》虽有规定，但该部门规章是《行政许可法》实施前颁布的，按照该法规定，只有法律、法规、省政府规章可以设定行政许可，部门规章可以对法律、行政法规设定的行政许可作出具体操作规定。《行政许可法》实施后，部门规章所起的作用已不是设定许可，而是对上位法已设定许可事项的具体操作规定。《互联网食品药品经营监督管理办法（征求意见稿）》发布就说明了这一点。但由于《药品管理法》中并没有互联网药品经营的相关规定，使得互联网药品经营管理规范性文件中设定的许可事项和法律责任难以找到上位法依据，以此实施的某些行政执法行为就有可能面临违法风险。

　　 完善法规建议

　　从前文分析可以看出，互联网药品经营管理制度存在的问题主要是法律层级不高、体系散乱，需要进行制度体系的提档升级，以保障更加全面充分地管理互联网药品经营行为。笔者就修订《药品管理法》及其配套法规体系的完善提出以下设想建议：

　　首先，在《药品管理法》中明确对互联网药品经营管理实施特殊管理。鉴于互联网药品经营具有互联网操作的特殊性，应当实施一系列与普通药品经营不同的管理措施，这些特殊管理措施也应当自成体系，因此，建议参照对特殊药品管理、药品分类管理、中药品种保护管理的制度设计方式，在《药品管理法》药品管理或者附则章节中明确对互联网药品经营实行特殊管理，并初步明确对互联网药品经营管理实施的特殊许可制度。

　　其次，通过《药品管理法》对互联网药品经营管理进行授权立法。鉴于互联网药品经营管理仅是药品经营管理内容的一个分支，难以在《药品管理法》中自成章节，同时，互联网药品经营管理又需要确立若干重要特殊管理手段（比如专项许可制度），因此，建议通过《药品管理法》授权国务院对互联网药品经营管理进行专项立法。一方面，国务院的专项立法可以有效整合与互联网药品经营管理有关的各个行政部门的职责，全面部署对互联网药品经营的行政管理，形成全国统一的规范指引；另一方面，国务院的受权立法在法律层级上具有与《药品管理法》同等的法律效力，法律效力层级高于一般行政法规，如此方能体现互联网药品经营管理制度最高程度的提档升级。

　　第三，在将以往有关互联网药品经营的制度规范进行分类整合的基础上出台高质量的受权专项立法。以往有关互联网药品经营的制度规范主要分两类，一类是药品监督管理类制度文件，包括国务院行政法规和食品药品监督管理部门制定的部门规章和规范性文件（前文已经列举），另一类是互联网管理类制度文件，包括国务院行政法规和互联网监管部门制定的规章和规范性文件，目前最高层级的互联网管理类制度是国务院《互联网信息服务管理办法》，国务院互联网主管部门工信部也制定了若干规范互联网管理的规章和规范性文件，这些法规、规章和文件中某些内容也涵盖了对互联网药品经营活动的规范要求。在对上述两类制度规范就行整合的过程中，结合互联网药品经营管理的实践需要，对其有益部分进行转化、吸纳、充实、提高，最终形成分类科学、内容完整、措施完善、责任适当、可操作性强的专项立法，有力地提升药品经营网络监管合力，切实保障通过互联网购买药品消费者的用药安全合法权益。     (作者单位：江苏省徐州市食品药品监督管理局）