目前，国家层面的法律、法规、规章尚未对食品小作坊和食品摊贩的概念做出解释，现行《食品安全法》直接将食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理要求授权省级人大常委会规定，目前已有多个省份出台了地方性法规，但对食品小作坊和食品摊贩的概念界定并不统一，管理模式也不尽相同。新修订的《食品安全法》继续保留了授权立法的方式，明确规定具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。在此背景下，笔者结合现有规定和调研情况，对食品生产加工小作坊和食品摊贩的概念界定做一剖析。

　　国家层面的指导性概念

　　首先，法律条文用语的引申内容。《食品安全法》第二十九条第三款规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩应当符合与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求。由此可以引申出规模、条件上的差异是食品生产加工小作坊和食品摊贩区别于一般生产经营者的重要因素。《食品安全法》第三十条规定，县级以上地方人民政府鼓励食品生产加工小作坊改进生产条件；鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营。由此可以引申出生产条件是界定食品生产加工小作坊概念中的重要因素，经营场所是界定食品摊贩概念的重要因素。

　　其次，国家标准中的术语解释。《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T23734-2009）对食品生产加工小作坊术语的定义是：“依照相关法律、法规从事食品生产，有固定生产场所，从业人员较少，生产加工规模小，无预包装或简易包装，销售范围固定的食品生产加工（不含现做现卖）的单位和个人。”由此可见，国家标准将有固定生产场所、从业人员较少、生产加工规模小、包装简易、销售范围固定、不进行现做现卖作为食品生产加工小作坊与一般食品生产者的主要区别。

　　第三，法律释义中的概念表述。虽然《食品安全法》未明确食品生产加工小作坊和食品摊贩的定义，但是全国人大常委会法制工作委员会编写的《食品安全法释义》已经有所涉及。该释义称：“食品生产加工小作坊，一般是指固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工（不含现做现卖）的没有取得食品生产许可证的生产单位或个人。”由此可以看出，其将从业人员少、有固定生产场所、生产条件简单、生产范围窄、不进行现做现卖作为食品生产加工小作坊与一般食品生产者的主要区别。对于食品摊贩，该释义未专门进行概念界定，但是其在解释《食品安全法》第三十条“鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营”原因时，表述为“一些地方乱摆摊的现象在街道上随处可见，阻塞城市交通，影响城市美观，成为城管的打击对象”，由此也可以看出，其将无固定经营场所、在街道上摆摊作为食品摊贩与一般食品经营者的重要区别。

　　第四，全国质量监督系统的指导意见。2010年，国家质检总局印发《食品生产加工领域中小作坊监管工作专题座谈会会议纪要》，在食品生产加工小作坊定义和监管范围方面明确：可首先依据经营者性质来限定食品生产加工领域中小作坊的范围，即符合相关条件的个体工商户，是食品生产加工领域中小作坊的基本业态。还可从以下几个要素着手把握其内涵：规模小、人数少；有固定场所；从事加工制作用于销售的食品。各地可根据实际情况，确定量化指标。同时，该文件明确指出：食品生产加工领域中小作坊应当有别于从事食用农产品初级加工、现做现卖、前店后厂、食堂餐饮类小作坊。该文件虽然没有直接明确食品生产加工小作坊的概念，但是提供了较多可供参考的界定标准。

　　食品安全是概念界定的核心

　　上述国家层面的法律解释都是出于食品安全管理角度，在小作坊方面突出了各种“小”，在食品摊贩方面突出了“无固定经营场所”，认为“小”和“无固定经营场所”是目前产生食品安全隐患、阻碍有效食品安全监管的核心原因。但是，国家立法部门一时又难以拿出具体、统一且有效的尺度，只能暂时交给各地方，结合本地实际分别尝试化小为大、减少无固定场所经营的创新举措，目的是通过提高生产能力水平、减少散乱无序经营更好地保障食品安全。因此，不能仅仅着眼于根据传统习惯方式，对食品小作坊和食品摊贩的概念进行科学界定，而是应当以保障食品安全为核心，把不适应当前食品安全要求的小、散、乱型作坊和摊贩作为治理重点，逐步将之清理出食品市场。因为法律的本意不是促进食品小作坊和食品摊贩的传承，而是减少其可能产生的不安全因素，推进其转型升级。

　　从事实概念中剥离法定概念

　　明确了国家治理食品小作坊和食品摊贩的本意，笔者认为还需要进一步将法定概念从一般事实概念中剥离出来，即明确治理的典型对象。

　　首先，对于生产加工小作坊来说，“小”是相对的，在不同区域“小”的标准不同，而且“小”的含义是多样的，如从业人员、产品类别、占地面积、销售对象等，具体的作坊可能具备其中一些但并非全部“小”的表现形式，如果泛泛进行理解，那么纳入小作坊概念的主体将十分广泛和复杂，且“小”的表现形式也将无穷尽地不断翻新。因此，需要通过调研结合实际，而不是仅参照传统理解去明确哪些形式的“小”对食品安全造成的危害更突出，将之作为治理的重点，赋予法定意义的食品生产加工小作坊范畴。

　　以江苏调研情况为例，食品生产加工小作坊从业人员数量5人以下的占80%，其生产的主要产品类别中高风险较少，中低风险产品各半，占地面积50平方米以下的有80%，具有前店后坊现做现卖销售形式的已经超过60%，经营产品范围已经大幅度扩展，不再限于传统食品生产加工，但绝大多数生产条件简单，不能做到对生产加工食品（包括原料）进行自检或委托检验的占70%以上。因此，如果作为江苏省地方立法，可以选择从业人员数量、占地面积、检验方式等因素作为法定概念中“小”的重要组成部分。

　　此外，有固定生产加工场所是食品生产加工作坊区别于食品摊贩乃至某些餐饮服务业态应当必备的特征，而由于现做现卖形式在食品作坊领域已经较多存在，已不宜作为小作坊区别于其他食品生产经营业态的重要因素，可以在具体法条中合理进行规范限制（起到与食品摊贩、普通食品流通、餐饮服务提供者经营行为相区别的作用）。因此，食品生产加工小作坊的概念可以表述为：有固定生产加工场所、生产规模较小、从业人员较少、生产条件简单，依法从事食品生产加工的单位和个人。

　　同理，从一般事实概念上讲，只要是摆摊售卖食品的主体都是食品摊贩，但没必要将所有摆摊形式的食品摊贩都纳入特殊管理，如果去除了其与普通食品经营者（含食品流通经营者和餐饮服务提供者）在食品安全经营条件上的本质区别，从食品安全的角度就应当将之视为普通食品经营者进行监管。

　　众所周知，对食品安全和市容秩序产生不良影响最典型的食品摊贩是无固定经营场所，是在农村、社区、闹市、城乡接合部等区域的露天街道上以摆摊设点形式进行临时食品经营的主体。对于进入集中交易市场、店铺等固定场所摆摊设点经营的食品摊贩，其与多数个体形式的普通食品经营者已经基本没有明显区别，可以纳入普通食品经营者管理，而重点要治理的是无固定经营场所、距离公众生活区域较近、占用街道进行露天经营的主体。占道经营的摊贩本身已经违反了城市管理法规，但是在目前不可能以占道经营违法完全清除取缔该类主体的实际情况下，需要有一个缓和的空间，多数省份采取了划定区域指定时间经营的管理方式，这种方式有利于最大限度地减轻食品摊贩对公共资源的不利影响，为食品安全的管理提供相对稳定的时间和空间。对于不遵守该范围限制规定的流动食品摊贩，食品安全监管部门可不再对其进行日常性食品安全监管，一般应由城市管理部门直接予以查处取缔。此外，食品摊贩从主体性质上应为个人，不具有组织性质，其经营条件也相对较为简单。

　　综上分析，在食品安全监管中，食品摊贩的法定概念可以表述为：不具有固定经营场所，临时在划定地点内摆摊设点从事简单食品经营活动的个人。

    （作者单位：江苏省徐州市食品药品监督管理局 ）