食品新业态发展与食品安全法治创新

    编者按

　　日前，2018中国食品安全法治论坛在中国人民大学举办。论坛聚焦"市场监管体制改革背景下的餐饮业态法治治理"，有150余位专业人士出席。研讨会上针对食品安全法制建设、监管经验、实践难题等方面进行了交流沟通。本版选取一些具有代表性的交流成果进行刊发，以飨读者。

食品新业态发展的背景

　　不断涌现的食品新业态，必定有其大的背景。一是政策导向。党的十九大报告指出：推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，培育新增长点、形成新动能。二是科技引领。新一轮科技革命催生大量新产业、新业态、新模式，极大丰富了人们的生活。三是创新推动。大众创业、万众创新，催生新业态喷涌而出。四是市场需求。"舌尖上的美味"成为人们追求美好生活的体现，快节奏的工作生活和便捷的生活方式，也是食品新业态需求导向的必然结果。以下是近年食品新业态的主要形式。

　　体验型把车间搬到店面，让消费者了解加工过程，体验饮食文化。典型代表：星巴克烘焙工坊等。

　　快捷型以标准化、自动化作业形式，通过自动售制设备、自己点餐、自己取餐等方式，完成消费。典型代表：无人披萨机、无人面包机、无人榨汁机等。

　　分享型作为分享经济理论的产物，消费者可以在一家餐厅，吃到附近多家餐厅的菜；或一家的菜，分享给大家吃。典型代表：共享餐厅、家厨等。

　　外卖型线上订餐、主打外卖型餐厅等。典型代表：美团、未来餐厅等。

　　综合型超市、餐饮店、菜市场的综合体，线上与线下共生，家庭餐桌与社会餐桌相融。典型代表：盒马鲜生。

　　相比于传统业态，各类新业态有其共同特点："互联网+"常态化、现场操作便捷化、服务成本低廉。各种业态，提供食品餐饮的方式不一样，对食品安全影响各异，必须结合食品安全风险提出针对性的政策。

食品新业态规范发展的上海探索

　　坚持服务包容理念：不简单说"NO"

　　今年7月，《上海市食品经营领域进一步深化放管服改革优化营商环境十二条措施》（"优化营商环境十二条"）发布，明确提出"支持新兴业态，包容审慎监管"。一方面，要求全市各受理窗口对于许可咨询，受理中遇到的新业态、新工艺，不能简单说"不"，应当向市食品药品监管部门报告。另一方面，上海市加强政策回应，及时制定新业态许可监管要求，制定服务和鼓励支持食品行业创新发展的指导意见。

　　坚持审慎监管理念：引入风险评估机制

　　2017年10月，卤豆无人面馆机亮相上海，上海市食品药品监管部门组织专家对包括无人面馆机在内的多种现制现售类自助售货机设备、营运流程展开风险评估，发现风险点主要集中在接触食品的部件、原料现场拆包过程、设备清洗时间频次所带来的细菌残留问题等。监管部门根据专家评估意见，针对性地规范监管要求、制定相应流程、开展许可指导。最终，上海已对经营橙汁、咖啡、披萨、面包、面条等自动制售机核发了"自动售货、现制现售类"热食类食品制售食品经营许可证。

　　坚持安全底线理念：实施分类监管

　　一是对风险较低的，采取审慎监管措施。有些可以按照一般的许可流程开展正常许可，比如体验型、综合型的新业态，它只是现有销售、餐饮及电商的融合;而无人餐厅的主要风险点是食品洒出污染存放柜等。有些不需要许可，比如共享餐厅，没有厨房，相当于坐在餐厅里等外卖。二是对风险较高，或有新风险点的，针对关键风险点提出许可监管要求。有些需要参照集体用餐配送单位要求管理，比如主打外卖餐厅，其风险在于食品分装过程的污染、时间或温度控制不当、超负荷经营等，因此需要对分装专间、温度和时间控制、制作场地面积等提出更高要求。有些可以制定通用标准、明确许可方式（企业许可+设备报备），比如自动制售设备、外卖存放柜等。三是对不符合法律法规，或者难以管控食品安全风险的，暂时不予市场准入。比如"家厨"类网络订餐。

　　坚持科学监管理念：实施智慧化监管

　　一是依靠科学数据做支撑。通过各类相关专业检测机构对食品安全控制点和风险点的检测，将检测动态数据作为主要依据，最后综合法律法规、地方标准及企业制定的食品安全管理制度等合理性进行评估，提出许可意见和监管措施。二是实现监管与企业数据对接共享。目前，上海市食品药品监管部门推进食品经营许可证信息数据库与第三方网络订餐平台的数据进行对接，实现政府信息与企业信息共享。比如，食品药品监管部门对接饿了么、美团点评等入网经营商户食品安全电子档案系统。同时，各大平台积累的海量消费者评价，也是监管部门的宝贵监管资源。对存在较多食品安全负面评价的餐饮单位，监管部门强化针对性监督检查，并通过网络订餐平台大数据分析，甄别出可能存在较高食品安全风险的餐厅开展线下检查。

食品安全法治创新的思考

　　改革不拘泥于现有法律体系

　　"小餐饮备案"是上海"证照分离"改革事项之一，最初的方案是备案需要提交《营业执照》，最主要的理由是，《营业执照》是商事主体的"身份证"，不可免除。但是一年多试点下来，仅有2家备案。因此在制定《上海市食品安全条例》及《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法（试行）》时，取消了提供《营业执照》的要求，接下来的一年多，备案户数已近1万户，这就是制度影响力所在，体现了上海的精细化管理理念，带给人们的是更加方便、安全的饮食生活，也为上海一年来开展无证餐饮治理并达到基本消除无证餐饮提供了有力的制度支撑。

　　创新不拘泥于现有法律条款

　　根据《食品生产许可管理办法》第八条规定："国家食品药品监督管理总局负责制定食品生产许可审查通则和细则。省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门可以根据本行政区域食品生产许可审查工作的需要，对地方特色食品等食品制定食品生产许可审查细则，在本行政区域内实施，并报国家食品药品监督管理总局备案。"星巴克向上海市食品药品监管部门提出，希望在上海建设"星巴克海外首家臻选咖啡烘焙工坊"，这是一种集"开放式生产+餐饮+零售+文化体验"等多元素的全新业态。但是，问题也来了，一是咖啡是地方特色食品吗？上海有权制定生产许可审查细则吗？二是"不通过设置墙壁或独立房间进行隔离，直接向消费者展示焙炒咖啡生产设施设备、生产过程，消费者直接进入食品生产企业"的开放式生产模式，在我国实际监管中没有任何经验可供借鉴。

　　面对食品新业态的出现，上海市食品药品监管部门如果拘泥于法规条款而一味排斥，"星巴克海外首家臻选咖啡烘焙工坊"将难以落户上海。上海正是在国家没有相关审查标准细则的情况下，在国家食品药品监管部门的大力支持鼓励下，开展风险评估，创新出台了《上海市焙炒咖啡开放式生产许可审查细则》，不仅为星巴克项目排除了最大的法规障碍，释放了制度红利，更为上海甚至全国其他同类商业模式提供了参考。

　　发展不拘泥于现有法律缺失

　　"法无禁止即可为"。当新业态刚出现还看不准的时候，上海市食品药品监管部门给予"观察期"，经过"观察""评估"后，制定相应的规范、标准、指南。近年来，上海市从地方法规、政府规章、地方标准、规范性文件等多方面出台了相关政策，支持和规范食品新业态发展，这些法规政策包括：《上海市食品安全条例》《上海市网络餐饮服务监督管理办法》《关于加强自动售货经营食品安全许可监管工作的指导意见》《食品安全地方标准即食食品自助售卖卫生规范》《上海市焙炒咖啡开放式生产许可审查细则》《关于进一步加强"专业网络订餐"经营企业许可和监管工作的通知》等文件标准，为上海食品新业态的发展提供了强有力的制度保障。

　　法制部门要有更大作为

　　法制工作者需要更多的创新思维，一是要考虑是否需要打破按照食品生产、食品销售、食品餐饮环节制定食品安全管理要求的传统立法模式，建立基于食品安全风险的食品安全立法和管理模式，应对食品新业态的快速发展。二是要进一步厘清企业食品安全的主体责任、社会责任，在企业承担应有的责任后，给企业减负、给企业发展创造更大空间。（作者单位：原上海市食品药品监管局）