浅析药品监管部门行政处罚证据的合法性要求

作者: 梁仕成    来源: 中国健康传媒集团-中国医药报 2019-06-06

  对于行政处罚的证据,《行政处罚法》未作具体规定。行政执法实践受行政诉讼证据规定和证据制度的影响较大,因而一般参考行政诉讼的证据规定和证据制度来解释和规范行政处罚证据的适用。


  今年4月1日起施行的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》,根据执法的实际需要,结合证据法学原理及行政诉讼证据的相关规定,对市场监督管理部门行政处罚各类证据的证据主体、取得证据的程序、方式以及证据的形式都作了具体规定。


  《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》(以下简称《程序规定》)第七十七条第一款规定:“国务院药品监督管理部门和省级药品监督管理部门实施行政处罚,适用本规定。”因此,药品监管部门执法人员应准确理解规定内容,并在执法实践中正确运用,确保收集、调取的所有证据符合法定要求,这是正确实施行政处罚的基础。


  行政处罚证据的种类及合法性


  梳理《程序规定》可以看到,其第二十条关于证据种类规定的内容与《行政诉讼法》第三十三条完全一致,分别包括:(一)书证;(二)物证;(三)视听资料;(四)电子数据;(五)证人证言;(六)当事人的陈述;(七)鉴定意见;(八)勘验笔录、现场笔录。


  其中,在书证和物证方面,《程序规定》第二十一条提出,收集、调取的书证、物证应当是原件、原物。调取原件、原物有困难的,可以提取复制件、影印件或者抄录件,也可以拍摄或者制作足以反映原件、原物外形或者内容的照片、录像。复制件、影印件、抄录件和照片、录像由证据提供人核对无误后注明与原件、原物一致,并注明出证日期、证据出处,同时签名或者盖章。


  在视听资料方面,《程序规定》第二十二条包含以下内容:其一,收集、调取的视听资料应当是有关资料的原始载体;其二,调取视听资料原始载体有困难的,可以提取复制件,并注明制作方法、制作时间、制作人等;其三,声音资料应当附有该声音内容的文字记录。


  在电子数据方面,根据《程序规定》第二十三条规定,收集、调取的电子数据应当是有关数据的原始载体。收集电子数据原始载体有困难的,可以采用拷贝复制、委托分析、书式固定、拍照录像等方式取证,并注明制作方法、制作时间、制作人等。药品监督管理部门可以利用互联网信息系统或者设备收集、固定违法行为证据。用来收集、固定违法行为证据的互联网信息系统或者设备应当符合相关规定,保证所收集、固定电子数据的真实性、完整性。同时,药品监督管理部门还可以指派或者聘请具有专门知识的人员,辅助办案人员对案件关联的电子数据进行调查取证。


  在证人证言方面,以询问笔录形式记录的证人证言,《程序规定》第二十六条规定,询问应当个别进行;询问笔录应当交被询问人核对;对阅读有困难的,应当向其宣读;笔录如有差错、遗漏,应当允许其更正或者补充;涂改部分应当由被询问人签名、盖章或者以其他方式确认;经核对无误后,由被询问人在笔录上逐页签名、盖章或者以其他方式确认;办案人员应当在笔录上签名。由证人以书面方式递交的证人证言,应当符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的要求。


  在当事人的陈述方面,同样应当符合《程序规定》第二十六条的规定,但由于当事人是行政法律关系的参与者,不排除其陈述具有主观性、片面性和情绪性的特点,所以,在执法实践中,药品监管部门在认定案件事实时,需要通过其他的证据来印证当事人的陈述,或者推翻当事人的陈述。


  在鉴定意见方面,《程序规定》未作出专门规定,药品监管部门作为定案证据使用的鉴定意见应当符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条“根据行政诉讼法第三十一条第一款第(六)项(现为《行政诉讼法》第三十三条第七项)的规定,被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论(2014年修改的《行政诉讼法》将‘鉴定结论’修改为‘鉴定意见’),应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明,并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论,应当说明分析过程”的规定。


  在勘验笔录、现场笔录方面,实践中,使用现场笔录的情况较多,需要明确的是,勘验笔录和现场笔录属于同类但使用条件不完全相同的证据。根据《程序规定》第二十五条规定,现场笔录应当符合下列要求:第一,必须由法定的制作主体制作,制作主体必须是行政执法人员,不能由其他人员完成,也不允许委托他人来制作。第二,现场笔录的制作应当及时,时间是在行政案件发生的过程中,必须是执法人员现场制作的,是对现场有关情况的真实记载,不能是事后补充制作的。第三,现场笔录的制作应当符合程序,如载明时间、地点、事件等内容,由办案人员、当事人签名或者盖章。


  确保证据合法有效的其他问题


  一是首次收集、调取证据应当告知当事人相关权利。根据《程序规定》第十八条第二款的规定,如果执法人员首次向当事人收集、调取证据时没有告知其享有陈述权、申辩权以及申请回避的权利,那么执法人员所取得的证据的合法性就存在问题。


  二是案前证据可以作为定案证据使用。案前证据包括立案前核查或者监督检查过程中,依法取得的证据材料和案件移送机关依职权调查收集的证据材料。根据《程序规定》第二十条第二款、第三款的规定,立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料,可以作为案件的证据使用;对于移送的案件,移送机关依职权调查收集的证据材料,可以作为案件的证据使用。


  三是域外证据、外文书证或外国视听资料的特殊要求。从中华人民共和国领域外取得的证据,在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区取得的证据以及外文书证或者外国语视听资料等证据,如果不符合《程序规定》第二十四条的规定,药品监管部门均不能作为定案证据使用。


  四是当事人拒绝接受调查、拒绝签名等特殊情形的处理。由于各种原因,当事人拒绝在笔录或者其他材料上签名、盖章的情况经常发生。为此,《程序规定》第四十条明确规定了当事人拒绝在有关文书材料上签名、盖章的解决方法:一是在笔录或者其他材料上注明情况,并采取录音、录像等方式记录。这是当事人拒绝在有关文书材料上签名、盖章的情况下,笔录或者其他材料具有证据力的关键所在。二是必要时可邀请有关人员作为见证人。这样做可以增加证据材料的证据力和证明力。是否邀请有关人员作为见证人,由办案机构自行决定。(作者:河北省承德市市场监管局 梁仕成)


(责任编辑:齐桂榕)

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