提升稽查办案能力 ——浅析化妆品监管面临的困难及解决之道

　　随着社会的发展和人们生活水平的不断提高，化妆品逐渐成为一种刚性需求。在化妆品产业迅猛发展的同时，由于市场准入门槛低、经营者点多面广、监管力量薄弱、违法行为查处乏力，化妆品领域还存在不少质量安全风险，亟须监管部门重视起来。

　　现状违法违规问题多

　　长期以来，我国化妆品领域非法添加禁限物质、生产经营假冒伪劣产品、非法标注标识、未经批准生产特殊用途化妆品等违法违规现象屡禁不止。究其原因，主要有以下方面。 

　　一是从业人员主体责任意识不强。当前，我国化妆品生产经营领域的准入门槛偏低，对生产经营条件、环境以及从业人员素质等没有硬性要求，所以从业人员素质较低，法律意识淡薄。笔者调查发现，“小、散、乱”的化妆品生产、经营单位在市场中占有较大比例，且相当一部分单位难以达到规范的生产、经营管理，难以保证化妆品质量安全，这也导致化妆品生产经营活动中的违法违规问题层出不穷。

　　二是缺乏统一有效的质管体系。目前，我国实施的是1989年出台的《化妆品卫生监督条例》，对化妆品生产、流通、使用环节监管也未能形成闭环，加上追溯机制不健全，导致出现对未索证索票或伪造票证的产品核查困难等问题。

　　三是基层化妆品监管力量薄弱。由于基层监管部门未单独设立承担化妆品监管职能的机构，执法人员化妆品专业知识欠缺，日常监督检查只能依靠查看外包装信息、购进票据、供货方资质等简单的手段发现疑点，故难以获得良好的监管效果。同时，在监管力量薄弱的情况下，其工作重点更多地放在食品、药品、医疗器械等高风险行业上面，对化妆品的质量监管重视不够。

　　四是技术支撑乏力。我国当前的化妆品抽检体系尚不健全，且由于基层检验检测机构的能力水平有限，抽验批次数少，覆盖面小，发现案源线索少，技术支撑乏力，所以难以科学评判和掌握化妆品市场的整体质量状况。

　　监管整治查处难度大

　　梳理发现，当前在化妆品违法违规行为的查处过程中，主要存在以下困难和问题。

　　一是化妆品法律法规和规章规范严重滞后。目前，我国查处化妆品生产经营违法行为的主要法律依据为《化妆品卫生监督条例》《化妆品卫生监督条例实施细则》等。但是，《化妆品卫生监督条例》已经颁布实施了近30年，早已不能适应化妆品行业发展和监管的现实需要，且相关条文规定存在缺陷。如查处化妆品违法经营案件是以违法所得决定处罚额度，但在实际监管中，由于涉案单位常常刻意隐瞒购销情况，违法行为难以得到严厉查处。对部分违法违规行为没有进行明确规定，如对未按规定进行备案的行为没有具体的处罚措施等。这种法律依据缺陷在很大程度上制约了监管部门打击化妆品违法生产经营行为的力度。

　　二是查处网络销售等新兴业态违法行为难度较大。近年来，互联网销售模式快速发展，且已成为化妆品零售的主要方式。化妆品网络销售市场中存在诸多问题和多种违法违规形式，如一些不法分子利用自建网站、网络电子商务平台、朋友圈等隐蔽的方式对其销售的化妆品进行虚假宣传，甚至销售假冒伪劣化妆品等。以目前的监管方式，较难发现上述违法行为，且调查取证难度大。虽然我国于今年实施了《电子商务法》，但《电子商务法》主要规范的是互联网交易的程序，还急需一部专门的法律法规来规范和约束互联网销售化妆品的行为。

　　对策构建社会共治格局针对上述问题，笔者认为，可以从以下方面予以调整完善。

　　一是加强执法队伍稽查办案能力建设。积极组织开展化妆品相关法律法规和专业知识、专业技术培训，着力提升执法人员的化妆品监督检查能力和办案能力，确保做到“能监管、善检查” “能发现问题、能查办案件”。

　　二是突出重点，加大对违法行为的查处力度。加大化妆品领域执法检查力度，针对突出安全隐患重点；对未经许可生产化妆品、非法添加、非法标注标识以及转让、伪造、倒卖特殊用途化妆品批准文号等违法违规行为，坚决从严重处；对存在安全隐患的化妆品要及时采取下架、暂停销售、信息通报、监督销毁等有效措施，确保消费者使用安全；完善案件查办行刑衔接机制，将日常监管、专项行动等工作形态与稽查执法协作对接，对检查中发现的涉嫌违法犯罪线索，及时移送公安机关依法追究刑事责任。    

　　三是探索和提升办案技能。加强互联网监测，发现互联网销售模式中的违法犯罪线索，要采用符合程序的新方法固定证据。积极争取资金投入开展化妆品抽验，优化选取检验检测项目，降低检验检测成本，增加化妆品抽验批次数，扩大抽验覆盖面，为化妆品执法办案提供必要的技术支撑。    

　　四是依法行政，灵活运用法律法规。在符合现状的化妆品监督管理法规出台之前，深入贯彻落实《化妆品卫生监督条例》《化妆品卫生监督条例实施细则》，发现条例和实施细则对违法行为缺少具体处罚措施的，探索运用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）等予以严厉惩处。如对无证生产经营化妆品、生产经营未取得批准文号的特殊用途化妆品、经营超过使用期限的化妆品等违法行为，可依据《特别规定》第三条的规定，以“生产、销售不符合法定要求的产品”进行严厉处罚；对生产经营的化妆品存在安全隐患的，也可依据《特别规定》第九条的规定，责令企业及时召回、停止销售化妆品。    

　　五是加快构建化妆品安全社会共治格局。积极开展化妆品法律法规宣传和培训，增强化妆品从业者的遵纪守法意识；鼓励和支持消费者参与化妆品质量安全监督，畅通投诉渠道，保护举报人的合法权益；重视发挥新闻媒体的舆论监督作用，及时核查处置媒体和消费者反映的化妆品违法违规行为和质量安全隐患，公布查处的典型案例，震慑违法犯罪行为。    （作者：四川省自贡市市场监管局 吴军胜）