明明是销售保健食品的网店，但却暗地里销售假冒药品；明明是一家商贸公司网站，但却明目张胆地宣传假冒药品销售信息……随着互联网的迅猛发展，以及监管力度的不断加大，网上非法售药也出现了一些新变化，不法分子以虚假身份注册网站作掩护，利用搜索引擎上竞价排名争取点击量，在大量虚假药品广告的助力下，通过各种网络平台推广销售假冒药品。这种“挂羊头卖狗肉”的网络售药行为，往往此地被查，异地另起炉灶；今年被查，明年又变花样冒出，屡打不绝、屡禁不止的“监管难题”让监管部门头疼不已。

　　 为何“难”：药监部门孤军奋战，手段单一

　　2015年年初，安徽省食品药品监督管理局根据群众举报，查处了21家违法医药网站，这些网站擅自发布药品信息，非法从事互联网药品交易服务。3月13日，记者再次点击这些被查处的违法医药网站，除了1个关闭外，其余20个依然能很轻松地打开。

　　无独有偶，国家食品药品监督管理总局今年2月5日对外公布的9个发布虚假药品信息的网站，截至3月13日，6个仍可以打开。

　　“关闭个违法售药网站都这么难，可想而知网络非法售药的查处有多难。”甘肃省庆阳市食品药品监管局药品流通科科长徐进告诉记者，对于非法售药的网站，药品监管部门只能责令其停业整顿、限期整改，最重的处理措施就是吊销《互联网药品信息服务资格证书》、《互联网药品交易服务资格证书》，但是这类网站大多都未取得资质证书，因此只能移送通信管理部门依法予以关闭。如果这类网站IP地址在外省，还得向外省移交；如果网站的服务器在境外，则关闭程序更麻烦。至于通信管理部门如何作为，药品监管部门就无权过问了。

　　“当然，即使通信管理部门关闭了这些违法售药网站，不法分子还可以换个网址继续经营。”徐进补充道。

　　“我国互联网进入门槛非常低，监管松散，部分域名注册服务机构、互联网服务商往往成为非法售药网站的帮凶。但在查处时，由于互联网药品销售监管法规不完善，可操作性不强，仅依靠药品监管部门孤军奋战，打击效果肯定不佳。”湖南省怀化市食品药品监管局工作人员白钰告诉记者，在搜索引擎上输入关键字“风湿病”，会出现许多销售治疗风湿病药品的网站。这些网站上刊登的药品信息，稍微懂点医药常识的人一看就知道是虚假的，但由于网站服务器是租赁的，相关负责人信息是假的，再加上虚假药品信息发布、业务联系、药品销售等各个环节都是分离的，隐蔽性很强，仅靠药品监管部门有限的执法力量和技术手段，显然很难挖掘出其背后的假冒药品供应链。

　　“目前，互联网药品经营管理职责散落在多个部门，如药品监管部门负责药品前置审批和上市后监管，工商部门负责查处违法药品广告，工信部门对网站开展行业管理，商务部门从产业政策角度规范医药电子商务，公安机关打击制售假劣药品违法犯罪行为。”国家行政学院副教授胡颖廉认为，尽管《互联网站管理协调工作方案》提出了建立日常协调体制，并要求落实管理职责，但却没有明确互联网药品违法案件的具体处置流程及各监管部门详细职责分工，使得各部门在网络非法售药中难以形成合力。

　　“监管手段单一，也是网络非法售药查处难的原因之一。”胡颖廉强调说，互联网具有虚拟性，用户身份隐蔽且可访问渠道广泛，监测非法网上药店和提升合法企业内部质量管理等都有赖于技术手段，然而现阶段药品监管部门更多通过行政命令开展工作，技术监督相对薄弱。

　　“像网站备案系统只是静态的信息收集工具，即便监测到非法网上药店，非法经营者也可以在极短时间内换用其他网站接入口，且参与药品经营各环节人员可能散布在世界各地，因此传统行政手段难以查处互联网药品违法行为。”胡颖廉举例说，当前网站数量庞大，专业监督和监测网络药品经营的执法人员严重不足，要确定网络非法售药各环节参与者的真实身份十分困难。此外，警告、罚款、责令停止服务和移送有关部门处理的法律规定也过于原则，仅靠这些手段难免导致违法成本低、查处成本高的困境。

　 　“难”在哪里：管辖权限不明，证据收集难

　　在2013年药品“两打两建”专项行动新闻发布会上，国家食品药品监管总局有关负责人曾提到，网上非法售药问题已经成为一个严重的社会公害，而且是一个全球性问题。

　　既然是问题，就必须找出问题的症结，如此方能破解监管难题。

　　“网络非法售药案件的查处在案发初期就给了药品监管部门一个下马威。”湖北省武汉市食品药品监管局东湖分局稽查人员梁胜告诉记者，这类案件最初发现时一般涉案金额较少，违法主体不够明确，难以达到刑法中规定的非法经营罪或诈骗罪的立案标准，公安机关不会主动介入。且这类案件具有高度的技术性、范围跨区域性，缺少公安机关的侦查技术，药品监管部门往往很难进一步开展调查工作。

　　“药品监管部门的调查取证权只是适用于对违法窝点的查抄，而对于前期调查取证工作，如向工商部门调取当事人开办公司情况、向邮政部门核查涉案药品流向、向通信部门调查网站服务器信息、向银行了解涉案账号开户情况等，法律并无明确授权，药品监管部门很难主动而为。”徐进说。

　　“非法售药网站一般都是异地管理，远程维护，交易行为往往涉及多个地区，因此，违法行为发生地的确定就成了制约网络非法售药行为查处的难点之一。”梁胜结合多年来查处的案件说，如果网站服务商在广州，非法网站标注机构地址和电话在北京，银行账号在上海开户，发货单据所载地址在其他的城市，这样的案件就涉及到四五个省市，某一个地区的药品监管部门甚至公安机关显然无法进行有效查处。

　　胡颖廉对此表示认可。他认为，网络非法售药行为具有很强的流动性，而目前相关法规制度对网络药品经营管辖权缺乏规定，IP地址所在地、药品经营地、药品交付地、损害结果发生地，到底哪个地方的监管部门才有管辖权，因规定不明，极易导致监管部门之间推诿扯皮。

　　“证据收集难也是基层执法人员办理这类案件头疼的问题之一。”白钰告诉记者，由于网络非法售药的各个环节分散，甚至交易的各方根本不知道对方是真实信息，因此一个环节打开后并没有成为另一个环节的突破口，而是线索终止了。此外，不法分子相当狡猾，不仅变换花样地伪装非法售药网站逃避打击，而且一有动静就马上消失匿迹，等风声过了又“变脸”后重出江湖，致使监管部门很难全面追踪调查，更别说收集违法证据了。

　　取证难的问题梁胜也有同感。他认为，网络违法犯罪人员的计算机知识和技能较为突出，反侦查、逃避执法机关查处的能力较强，而网络的虚拟性使得违法售药网站信息以及后台数据极容易被篡改、伪造、删除，一旦不法分子在案件查处过程中销毁相关证据，即使监管部门最终查获假药，因证据链不完整，也无法追溯其销售假药的法律责任。

　　“在网络非法售药案件中，不法分子几乎都涉及用假身份信息开办网站、发布虚假药品广告、找物流或快递公司提供药品运输服务，由于药品监管部门与这些部门之间缺乏一套成熟的部门协作机制，使得监管工作受到限制。”白钰说。

　　“不少一线药品稽查人员对日新月异的互联网知识掌握较少，这在一定程度上也制约了网络售药监管工作的有效开展。”白钰补充说。（本报记者  王东海）