小餐饮立法与监管政策评析（下）

　　总体来看，各地小餐饮立法与监管政策是在贯彻落实新《食品安全法》、加强食品小微业态食品安全治理要求这一宏观背景下制定实施的。对小餐饮等小微业态实施登记备案管理，符合中国餐饮行业“小微业态居多”的实际情况。其制度设计的核心路径是，在客观分析本地区餐饮业态结构、制约证照获取的主要原因等要素基础上，以符合食品安全和环境卫生的基本要求为基准，通过登记备案等管理方式将食品小微业态依法纳入监管视野，加强对线下餐饮食品安全的规范化治理，最终实现线上线下餐饮服务食品安全的协同规范效应。

　　由于小餐饮立法属于地方立法事权，各地在对登记备案管理措施的理解、能否入网经营等方面，还存在着一定的差异。

　　监管举措评析

　　登记备案管理措施的法律性质  对小餐饮采取的登记、备案、核准等管理措施在法律上是什么性质？是比《食品安全法》和《行政许可法》意义上的行政许可要求更低一些的另一种许可？还是回归备案的本源意义，“向主管机关报告事由存案以备查考”？目前，对该问题有两种认识：一种认为，小餐饮的登记备案仍属于许可的范畴，基于该种认识的制度设计，是根据小餐饮的实际情况，对《食品安全法》等法律法规规定的许可条件进行符合实际情况的细化，因此对小餐饮取得登记备案设定一定的事前条件，达到要求的才核发小餐饮登记证、小餐饮许可证等。基于另一种认识的制度设计，是将备案与加强事中事后监管有机结合起来，例如，《〈浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩登记管理办法〉解读》明确，“三小一摊”到所在地食药监管部门登记，并按规定提交办理登记所需材料，其作用是采集信息将其纳入监管视野，登记并非行政许可，不设有效期，监管部门对登记材料进行形式审查，符合登记条件的，发放登记证（卡）。登记前提是取得营业执照等主体资格，营业执照等主体资格被吊销或注销后，登记证自行失效。广东省规定，申请人对其提交材料的合法性、真实性、有效性负责。申请人提交相关材料后，即可开展相关经营活动，备案实施机关不再对备案材料进行核准或许可。备案实施机关收到申请人备案材料后，应当场向申请人出具备案凭据，不对有效期作出规定。但是与此同时，上述省份都突出强调了加强事中事后监管的机制建设，比如浙江省要求监管部门自登记之日起1个月内对小餐饮进行全要素检查，广东省则设立了“黑名单”制度。

　　小餐饮能否“入网”经营  监管部门坚持线上线下协同治理的基本原则，依法允许取得小餐饮登记备案凭证的小餐饮自主选择线下、线上经营模式。据初步统计，已有15个省（区、市）允许小餐饮等小微业态取得登记备案凭证后依法从事入网食品经营活动，充分体现了这些地区餐饮服务监管与网络经济发展大势紧密结合，准确把握网络餐饮服务发展逻辑，深入推进“放管服”改革的监管智慧。

　　网络餐饮服务是一种“基于用户位置的服务”（Location Based Service），注定了网络餐饮服务不可能像传统的食品电商那样，不受时空距离的限制，只要物流触达便可交易。其核心特点在于：第一，网络餐饮服务的实现必须依托线下餐饮店，餐饮食物的制作烹饪全部由线下餐饮店完成。同时，消费者的就餐过程也在线下完成。餐饮服务的核心要素“制作”和“消费”的本质属性未曾改变。所以，网络餐饮服务与线下餐饮服务具有强烈的正相关特性，即线下餐饮服务经营规范化和食品安全治理质效的提升，必然对线上餐饮服务的食品安全质效起到正向促进作用。第二，由于是基于用户位置的本地服务，网络餐饮服务具有典型的“服务半径”属性。具体表现为外卖餐饮食物配送距离短（3公里左右）、配送时间短（均时30分钟左右）、服务人群有限（本地社区化）、供餐商户多样和用户选择多样。这些特征决定了网络餐饮服务与线下餐饮服务在食品安全风险控制上是类似的，整体的食品安全风险处于相对较小的可控状态。

　　《网络食品安全违法行为查处办法》和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》对网络餐饮服务等网络食品业态的监管坚持“线上线下一致”原则，也说明餐饮业态的互联网化在本质上并未改变餐饮服务的本质运作逻辑。

　　小餐饮登记备案信息的数据化、公开化成趋势  小餐饮登记备案信息属于食品药品基础监管信息的范畴。各地在推进小餐饮登记备案管理过程中，积极推进监管数据的信息化建设。比如，上海市建立了便民餐饮临时备案信息查询系统，公众可以通过数据库查看小餐饮备案号、经营凭证、负责人、有效期等信息。湖北省食品药品监管局也公开了其小餐饮经营许可证等证照信息，消费者可以直接查询正副本页面。广东省规定在备案信息生成当天，由备案系统自动将备案信息推送至省食品药品监管局公众外网，用于公示和查询。山东省也建立了针对全省已发证小餐饮、小作坊等小微业态的登记证查询系统。

　　登记备案信息的数据化建设，是食品安全领域大数据监管的积极应用，不仅有利于提升监管效能、为消费者提供“合法资质餐厅”的权威信息，也有利于网络食品交易第三方平台更好地履行证照审查义务。

　　政策走向展望

　　小餐饮等食品小微业态的登记备案管理，反映出监管部门在监管理念和方式上的积极变化。在“放管服”改革深入推进的背景下，可以预见，理性务实的食品小微业态监管创新，仍将成为未来包括小餐饮在内的食品小微业态食品安全治理的重要选项。

　　食品小微业态地方立法和监管政策将进一步完善  根据各地2018年的立法计划，江苏省、北京市、广西壮族自治区等地将继续推进小餐饮等食品小微业态立法、修法进程。在已有省（区、市）先行实践探索的背景下，针对小餐饮等食品小微业态的立法和监管政策将进一步优化完善。比如，江苏省在小餐饮登记备案管理方面，一方面有苏州、泰兴等地积极先行先试的自主探索，另一方面省级层面通过制定《微型餐饮备案和监督管理指导意见》推进微型餐饮备案在高新区等先行试点。这些积极探索为后续江苏省地方法规的制修订提供了扎实的实践经验支撑。

　　食品小微业态登记备案信息数据化建设将进一步推进  在大数据、人工智能时代，基于大数据的“智慧监管”是监管部门不断提升监管质效的重要选项。市场监管体制改革背景下，智慧监管的推行同样也有助于监管部门、企业、行业等各方基于社会共治机制的协同治理。例如，登记备案数据库的建设和公开，为线上食品经营治理中的“证照审查”义务提供了基础性的数据支撑。

　　食品小微业态入网经营的立法和政策将进一步推行  网络经济发展大势下，监管部门准确理解网络餐饮服务基本模式，积极适应网络经济发展趋势，坚持线上线下协同治理的基本原则，允许取得登记备案凭证的小餐饮等食品小微业态依法入网经营。实践证明，这些先试先行的立法和监管举措，在落实餐饮业质量提升工程相关要求的同时，也有利于同步提升网络餐饮的食品安全治理水平。可以预见，未来针对食品小微业态的立法和政策将通过立法明确、先行试点等方式进一步推行。

　　（作者系美团点评法律政策研究中心高级研究员）