小餐饮立法与监管政策评析（上）

　　编者按

　　2015年10月1日起实施的新《食品安全法》将小餐饮等小微业态的立法权和管理事权赋予地方。近年来，各地在深入调研的基础上，针对不同地区特色，积极探索食品小微业态的有效监管方式，深入贯彻落实“放管服”改革要求，与民生紧密相连的小餐饮治理日益规范，行业蓬勃发展。

　　本文对各地小餐饮立法情况进行了细致梳理，从小餐饮的判断基准、各地监管方式、监管立法的积极意义、立法与政策走向的展望等方面对我国小餐饮的监管政策进行了分析评述，对全面了解我国小餐饮的立法现状有一定帮助，本版分两期刊发，敬请关注。

　　《史记·郦生陆贾列传》讲，“王者以民人为天，而民人以食为天”。日常饮食与民众生活息息相关，随着餐饮业态的发展，外出就餐、外卖点餐等就餐方式成为消费者的餐饮新选择。从整体结构来看，小微餐饮在整个餐饮行业中占据相当比例。例如，江苏省2018年的一份数据显示，全省33万家餐饮服务单位中70%以上为小微餐饮；山东省2018年6月份数据显示，全省有小餐饮商户9.13万家。作为典型的窗口行业和生活服务性行业，小餐饮的规范发展和质量提升，有利于提升餐饮服务食品安全水平，是消费者的重要利益诉求。

　　地方立法稳步推进

　　综合各地立法和监管政策表述，小餐饮通常指有固定经营场所、使用面积小、经营规模小、经营条件简单的从事餐饮服务的个体经营者。部分地区在小餐饮定义中加上了“达不到国家规定的食品经营许可条件”这一前缀。小餐饮与小作坊、小摊贩并称食品小微业态的“三小”。实践中也有省份将农家乐、小食杂店等列入，并称为“四小”或“五小”，有的省份用“小经营店”指代从事餐饮和食品零售的小微业态，有的还将食品摊贩的范围扩大解释为有固定经营门店、从事食品销售或提供餐饮服务的经营者。长期以来，小餐饮因为经营规模、房屋产权性质等诸多因素，难以获得食品经营许可，简单的取缔关停不仅执法效果差，也不符合餐饮行业小微餐饮居多的行业特点。

　　考虑到我国经济社会和饮食文化的地区差异性，2015年实施的新《食品安全法》将对食品小微业态的立法和监管赋权地方，该法第三十六条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”以该条款为依据，各省（区、市）积极推动食品小微业态的立法与监管政策制定，创新监管方式方法。据统计，截至目前，已有29个省（区、市）出台了食品安全条例或“三小”管理条例。其中，21个省（区、市）专门制定了“三小”管理办法或条例，8个省（区、市）以食品安全条例形式对“三小”问题进行了规制。监管政策层面，共有22个省（区、市）食品药品监管部门出台了小餐饮监管办法或规定。

　　行业水平整体提升

　　推行以登记备案管理为核心的小餐饮立法和监管政策的实施，在提升餐饮行业整体食品安全水平、提升治理质效等多方面发挥了积极作用。

　　第一，实现了食品安全监管理念和举措创新与深入贯彻“放管服”改革要求的有机统一。近年来，各地结合餐饮业质量提升工程和辖区小餐饮基本特点，明确提出将“小餐饮依法纳入监管视野”，将放权、管理和服务有机结合，通过推行登记备案管理、加强规范指导、推动餐饮示范店（街）建设等方式，改变了过去“谁发证谁监管，不发证不监管”的传统监管理念和方式，有利于提升餐饮行业整体食品安全水平。

　　第二，立法和政策制定“因地制宜”，符合行业实际发展特点，有利于“无证餐饮”治理质效提升。小餐饮在吸纳就业、便利消费者日常生活、维持食品业态多样性等方面发挥着积极作用，特色地方饮食还承载着饮食文化传承等功能。各地认真考量行业实际情况，分类精准施策，以符合食品安全和环境卫生的基本要求作为主要考量指标，通过发放登记证、备案证等形式，推动小餐饮依法纳入监管视野。这些探索充分体现了政府和监管部门尊重行业实际、创新监管方式方法的理性务实态度。

　　第三，有利于提升线上线下协同治理水平。各地推行小餐饮登记备案、规范提升等监管创新措施，有利于实现对餐饮行业的全面依法监管。目前已经有浙江、上海、陕西、山西等十余省份允许经过规范提升、符合食品安全和卫生基本要求、依法获得登记备案凭证的小餐饮入网经营，体现了监管部门与时俱进、积极拥抱网络经济发展大势的监管理念和创新举措。线下餐饮服务经营质量的规范提升，对消费者到店就餐和外卖点餐的食品安全均具有正向意义，有利于提升餐饮服务线上线下协同治理质效。

　　因地制宜综合施策

　　一是普遍将经营场地面积作为判定小餐饮的主要依据。考虑到各地业态实际情况，小餐饮的判定基准差异较大，比如有50m2、60m2、70m2不等。江苏苏州、泰州等地还将具体餐饮服务项目作为辅助判断标准，增加了“仅从事热食类食品制售、糕点类食品制售或自制饮品制售等单一低风险项目”的限定。

　　二是普遍推行以登记备案为核心的管理方式。小餐饮登记备案管理延续了《食品经营许可管理办法》一地一证的要求，即在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个登记备案凭证。在已出台食品安全地方立法的29个省份中，共有26个省份明确对小餐饮探索实施登记备案管理，对符合食品安全、环境卫生基本要求的小餐饮发放相关的经营凭证。需要注意的是，各地均强调小餐饮开展经营活动应当依法取得食品经营许可证，只是在目前的客观情况下，对达不到许可要求的，采取登记备案等方式进行管理，但是并不排斥符合条件的小餐饮取得食品经营许可证。此外，由于属于地方管理事权，各地对小餐饮经营凭证的称谓、样式、编码规则、有效期、能否延续及延续的时限要求等规定存在一定差异。

　　三是允许登记备案后依法从事入网经营。各地监管部门依法对小餐饮取得登记备案凭证后入网经营的问题进行了明确。目前已经有上海、浙江、甘肃、黑龙江等多省份允许小餐饮取得登记备案凭证后，依法从事网络餐饮服务活动。这些举措符合网络餐饮服务食品安全治理“线上线下一致”的基本原则，体现了与时俱进、理性务实的监管理念。

　　四是坚持风险治理理念，以风险等级作为经营项目核准主要依据。《食品经营许可管理办法》从主体业态和经营项目两方面对食品经营许可进行分类管理。各地对小餐饮的禁止经营范围，除《食品安全法》等法律法规明确禁止经营的食品外，明确提出小餐饮不得经营现制裱花蛋糕、冷食类食品、冷加工糕点、生食水产品、凉拌菜、生鲜乳、预先拌制的沙拉等高风险食品，体现了风险治理的科学理念。

　　五是积极转变监管方式，加强事中事后监管。除积极推进小餐饮登记备案管理外，各地食品药品监管部门还将加强事中事后监管作为小餐饮食品安全风险规制的重要手段。例如，浙江省规定各地食品药品监管部门应当自登记之日起1个月内，对小餐饮参照日常监督检查表进行全要素检查；广东省在小餐饮审批改备案试点中还设立了“黑名单”制度，对以欺骗手段获取备案凭据并查证属实等，依法实施黑名单惩戒管理。

　　六是统筹考虑法律效果和社会效果，设置符合实际的法律责任条款。小餐饮等食品小微业态从业人员少、经营规模有限，很多从业者以此作为家庭经济收入主要来源。各地在食品小微业态的地方立法过程中，从食品小微业态实际情况出发，统筹考虑《食品安全法》《行政处罚法》等立法要求和精神，设定了符合实际的法律责任条款。对小作坊、小餐饮未取得登记备案证从事食品生产经营活动等情况，除采取责令改正、没收违法所得和违法生产经营的食品外，酌情下调罚款基数，很好地平衡了行业实际情况与法的可执行性，实现了法律实施的法律效果和社会效果的有机统一。

　　（作者系美团点评法律政策研究中心高级研究员）