日前，北京市虚假违法广告专项整治领导小组通报了开展广告整治工作一年来的情况。市场监测显示：今年上半年与去年同期相比，北京市医疗、药品广告涉嫌违法率不降反升，其中医疗广告从4.23％上升到5.88％，上升了1.65％；药品广告从1.23％上升到1.59％，上升了0.36％。而本月16日，在上海市食品药品监督管理局最新公布的诚信经营“黑名单”中，哈药集团三精黑河药业有限公司未经审批，发布虚假宣传广告；云南绿A生物工程有限公司的“绿A天然螺旋藻精片”，未经审批擅自伪造广告批准文号，发布虚假宣传广告。

　　“经过近两个月对12927位网民的调查我们发现，超过2/3的受访者对我国商业广告不信任，更有2/3受访者受到过虚假违法广告的伤害——这说明我国广告的公信力现状堪忧。”日前刚刚完成“广告公信度”网上问卷调查活动数据整理工作的中国消费者协会有关负责人对媒体说。

 

　　审批内容市场“变脸”

 

　　在国家食品药品监督管理局（SFDA）公布的2006年第一期药品违法广告发布企业中，天津中新药业名列榜首。事实上，这已经不是中新药业第一次因为这样的原因被曝光——自SFDA重点整治药品违法广告以来，中新药业的违法广告已经被多次通报。而在同一张榜单上，包括山东孔府制药、亚洲制药、天津达仁堂等在内的多家知名药企同样榜上有名。“未经审批擅自发布”、“擅自篡改审批内容”和“在大众媒体发布广告”，是药品广告违法的主要原因，涉及的19家企业屡进“雷区”。

　　而来自国家工商总局广告司的信息显示，近年来，我国药品广告发展迅猛，已经超过食品、房地产业，成为各类媒体最大的广告来源。而据央视CTR市场研究公司的一项调查，仅医疗广告一项，投放额就占媒体总广告投放额的10％以上，少数媒体甚至达到50％以上。甚至有业内人士说，如果医疗广告和药品广告全部被取消，就会有三分之一的媒体因此垮掉。

　　2005年6月，经过严格审核，天津某知名药厂生产的处方药“固肠胶囊”的广告文字内容在江西省食品药品监督管理局获批，这意味着该广告在一年内可以出现在江西省内的部分媒体上。在“固肠胶囊”300字的送审内容中，主要包括产品介绍、功能主治、用法用量、注意事项和批准文号等部分，并标明“仅限医药专业媒体发布”。江西省食品药品监管局药品市场处处长汪汛说：“这些内容实际上就是广告的样本，媒体刊出来的广告词不能超过这个范围，而且处方药广告只能在医药专业媒体上发布。”按规定，药品广告应严格按审批内容刊登。

　　然而，“固肠胶囊”的广告随后就出现在了当地一些大众媒体上，刊登内容与送审内容大相径庭，广告字数也已经由审批时的300字扩展到了两三千字。在广告内容中，不仅利用了国家机关、医药科研单位、学术机构和病人的名义进行疗效佐证，而且使用了“疗效显著，治疗彻底，不易复发”等绝对化语言，并使用了“特效药”“国家级新药”“中药保护品种”等夸大药品功能的词语，“买5赠1”让利销售等国家规定禁止在药品广告中出现的内容几乎一应俱全。而作为处方药，必须要标明的“请按医生处方购买和使用”这句话，在这则药品广告中却不见踪影。

　　在“固肠胶囊”事件发生的同期，SFDA通过监测发现：2005年1~7月，监测到的报纸违法发布药品广告行为9680次，电视台（频道）发布的违法药品广告9573份，且这个数字还在不断扩大。仅今年三、四两个月，山东省食品药品监管局就提请工商行政管理部门查处2303条违法药品广告，其中超过99％的广告从未经过药监部门审批。

 

　　违法广告利益链条

 

　　从我国相关法规来看，药品广告的管理流程理论上是相当严格的，依据《广告法》和《药品管理法》，一条药品广告必须通过省级药监部门的审批，媒体在刊播前须加以审核、把关，已刊播的广告则由工商部门负责监控，发现违法广告依法予以处罚。“违法药品广告背后的利益‘黑手’，导致了违法药品广告泛滥成灾。”在今年“两会”上，部分代表委员认为，违法违规广告的获利空间极大，风险成本太小，是导致违法药品广告屡禁不止的重要原因。

　　全国政协委员、南京中医药大学王旭东认为，就药品广告管理而言，涉及两部法律、三个部门规章。这种靠高密度的法规来管理一件事的做法是十分罕见的，但目前这种审批和监管职能的分离，很容易导致工作衔接及配合上出现疏漏，被不法分子钻空子。况且对于药品广告的监管，法规仍有许多不完善或不适应的地方。比如，对违法发布药品广告行为的处罚力度太小，难以起到震慑和制裁作用。又如，依照法规，省级药品监管部门负责审查药品广告，县以上药品监管部门负责对经审批的药品广告发布情况进行检查，但县、市级药品监管部门因对审查过程不了解，或对审查标准不熟悉，且未配备专职检查人员，因此不能有效进行检查。工商部门由于对药品的特性不熟悉，且药品广告审批和备案的数量过多，无法在监督中辨认药品广告内容的真伪。省级药品监管部门虽然负责药品广告的审查，但受人力、设备、设施等条件的限制，无法做到对全省药品广告的有效监控。

　　“药企、广告公司和媒体实际是在一条利益链条上，如果只是处罚企业，罚款力度又不大，也不追究媒体和广告代理公司的责任，恐怕就很难解决问题。”对此，中国保健协会副秘书长贾亚光深有感触：“在虚假广告的重灾区保健品领域，好多广告播得风风火火的所谓‘保健品’其实根本就是假冒伪劣产品。”

　　“企业都会提前准备好几个广告方案，随时准备偷梁换柱。送审时，用规范的版本取得广告批文，然后套用这个广审号，刊登或者播出另外几个版本的虚假广告。”做广告代理的张先生无奈地对记者说，“大家都是这么做的，而且我们也愿意做医药类的——提成多。”

　　而另一方面，由于《广告法》规定，对查实的违法医药广告，将对广告业主和媒体处以广告费用1～5倍的罚款。所以广告刊发后，企业与刊登广告的媒体“合作”，通过伪造低价假合同来对付工商处罚的事情，也已经成了行业内的“潜规则”。

　　据一位媒体人士介绍，他所在的报纸每年都因医药广告被罚上百万元。但通常是能拖就拖，每被催缴一次，就象征性地交一部分。而对于广告业主来说，“早就已经把罚款算到广告成本里去了，有的甚至把对媒体的罚款也一并缴纳了”。业主和媒体还有合伙对付处罚的一招——在媒体出具的发票上，虚报广告金额，或将广告费用开成若干张发票，如将10万元的广告费开成1万元，这样即使罚款5倍，也只有区区五万元。对这样的“合作”，工商部门的查处难度很大，按照做过手脚的合同没收广告收入，一般情况，罚款还不足广告费真实收入的十分之一。更有甚者，出于利益考虑，有的媒体不仅默许广告主在“枯燥”的已审核的广告中加入“好看”的内容，还为广告的“变脸”出主意。

　　“按照2005年1月1日施行的《广告管理条例施行细则》，广告代理机构都应该有广告审查员，法规对这个职位的要求是‘熟悉广告法规’，但是这个职位在实际上很少起什么作用。”贾亚光说。

　　而广告监管部门对广告的整治也从未间断：早在1993年，国家工商局、卫生部就下发了《关于进一步加强药品广告管理的通知》，其后有关部门又三令五申，下发“反误导，打虚假”、“规范医疗广告活动，加强医疗广告监管”等通知和进行专项整治活动。2004年，国家工商总局接连出台了3个文件，要求对违法药品广告加强监测，严厉查处。然而，由于职能、技术手段不衔接等原因，各地药监部门监测到的违法药品广告十分有限，最终真正“查死”的比例就更小。

　　“其实对于虚假违法药品广告，真的是老百姓反对，政府关注。”和许多同行一样，南京市食品药品监督管理局副局长华文对于违法药品广告的监管也是有点“头疼”，“对于违法广告，我们只能监测，然后把虚假药品广告以‘案件移送书’的形式移送工商部门进行查处，执行起来确实有点力不从心。”

 

　　联合治理共对顽疾

 

　　2006年8月底，商务部全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室发布了《虚假违法广告专项整治工作方案》。在《方案》中，把广告主、广告经营者相应分为A、B、C、D四级管理类别，A级为守信企业，用绿牌表示；B级为警示企业，用蓝牌表示；C级为失信企业，用黄牌表示；D级为严重失信企业，用黑牌表示。

　　《方案》称，广告市场要建立信用监管体系，发布虚假广告的单位，广告管理部门有权“一票否决”。同时，广告是否违法，将由工商、新闻出版、食品药品监督管理等部门认定。如果一旦认定是违法广告，广告公司将受到限制，直至取消其广告经营资格。

　　在中消协“广告公信度”网上问卷调查活动中，当问及网民“发布虚假违法商业广告后最应追究谁的责任”时，调查结果显示：回答“发布媒体”的比例最高，为41.3%。可见，超过四成的网民认为，广告发布媒体最应承担发布虚假违法商业广告的责任。回答“对于发布虚假违法广告的主要参与者，哪项处罚措施最有效”时，调查结果显示：回答“停止其广告业务”的比例最高，为32.6%；其次是“处广告费用一至五倍的罚款”，比例为31.0%。

　　于是有专家建议，在广告监管部门的报刊网站或者其他公共媒体上，把对违法广告的查处公之于众，能消除或减少违法广告对公众的误导，使这种违法违规行为及其实施者信用扫地。因此，各级广告监管部门应重视建设“自己的媒体”，让公众能准确、方便、完整地了解到违法医药广告的各种情况。诸如，一个消费者上网键入某个医药广告的名称，广告监管的专门网页上能显示出它是否在何时为何因被查处过，或者12315维权热线能给出这样的答案。当公众能比较容易地享有自己的知情权时，违法医药广告的负面影响就可望降下来。

　　“或者可以换个思路，虽然药监部门处罚不了违法的药品广告，但是所广告的药品的日常监管是在我们的职能范围内。”华文对记者说，“加强对广告药品的抽样检验，而且就在药店抽，发现广告中宣传的有三分之一都是虚假违规的——我们这样做的目的就是想通过规范广告药品的销售，来遏制泛滥的药品广告。所广告的药品都卖不动了，还做什么虚假广告！”

　　“对售卖虚假宣传产品的药店我们会先警告，限期整改，逾期不改的就进行处罚，严重的还要停业。”今天想起来，华文都还记得，“当时在南京业内震动很大，好多企业都说‘药监局玩真的了’！”而事实上，与此类似的监管探索也正在昆明、吉林和深圳等地悄然进行着。

　　目前，国家工商总局正与SFDA修改完善《药品广告审查办法》、《药品广告审查发布标准》，并积极向立法部门申请修改《广告法》的立项，以进一步加大广告监测的密度，实行典型违法案件挂牌督办，及时公告典型的虚假违法医药广告案例，会同联席单位成员督察各地开展整治虚假违法广告专项行动的情况，巩固整治成果。

　　SFDA也将做好药品广告审查工作，严格药品广告审批制度，加强对药品广告的日常监测，配合国家工商总局对违法药品广告的查处。各地工商行政管理机关和有关部门都在按照有关要求，扎实地开展广告专项整治行动。国家工商总局相关负责人表示，目前，政府监管、行业自律、舆论监督、群众参与的局面正逐步形成。随着各部门的共同努力，我们相信，虚假违法医药广告将得到有效治理。

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