上海市MAH制度试点探析

　　编者按

　　2015年11月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议授权国务院在北京、上海等10省市开展药品上市许可持有人制度试点。本文回顾了上海市几年来的试点历程，总结了试点经验，同时对潜在风险进行了预判，以资借鉴。

　　药品上市许可持有人（MAH）制度是采用药品上市许可与生产许可分离的管理模式，允许药品上市许可持有人自行生产药品，或者委托其他生产企业生产药品。我国于2015年11月由第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议授权国务院在北京、上海等10省市开展MAH制度试点。

　　“捆绑”模式弊端凸显

　　根据现行《药品管理法》，我国对国产药品实行上市许可与生产许可合一的管理模式，仅允许药品生产企业取得药品批准文号。这种将药品注册与生产许可“捆绑”的模式弊端日益凸显：

　　一是药品研发创新动力不足。由于药品的上市许可证和生产许可证被相互捆绑，研发者要实现医药研究成果的有效转化，不得不投资药品研究和生产的全过程，势必会增加经济负担，导致无法进行更深层次研究，或者以短期利益为导向，在成果形成早期进行技术转让，甚至还有一些研发者采用“暗箱操作”的手法私下多次转让、分段转让或“重复研发”。

　　二是行业资源配置效率低下。一些生产企业为追求利益最大化，甚至将“批文号”作为资本，在无视药品安全的前提下，不断扩大建设新的生产线，形成低层次重复、低水平发展的“繁荣”。

　　三是相关主体法律权责不清。当前，药品全生命周期中的各环节主体，都无法对药品质量风险进行全过程监控并承担全部责任。尤其是现行制度没有明确规定研发者的法律责任。

　　四是政府行政资源浪费。“捆绑”监管曾起到严格监管的作用，但却把监管部门的大量资源浪费在低水平重复申报的审评审批上。

　　配套改革先行先试

　　上海市自2012年7月就启动了MAH课题研究，2015年4月形成初步试点方案并上报原国家食药监总局，同时积极参与了原国家食药监总局对MAH制度的设计。2015年11月，全国人大常委会明确授权试点后，上海市迅速推行了七大配套改革举措。

　　一是率先制定出台实施方案。2016年8月3日，《上海市人民政府办公厅关于转发市食品药品监管局制订的〈上海市开展药品上市许可持有人制度试点工作实施方案〉的通知》在“中国上海”网站、原上海市食药监局网站对外公开发布，相关政策解读和指南也同步公开上网。

　　二是积极促进企业结对试点。上海市组建了上海市药物创新企业促进联盟，促进企业结对试点。目前，该联盟已成为上海推进试点工作的骨干力量。2017年6月22日，上海市还举办了MAH高峰论坛，围绕推动MAH制度试点、鼓励药物创新等热点议题进行了深入探讨。

　　三是发布质量协议撰写指南。上海市药品监管部门积极组织相关行业协会，先后制定并发布了《委托生产质量协议撰写指南》《委托经营质量协议撰写指南》，为企业落实质量管控责任提供指导。

　　四是打造新型风险救济模式。为最大限度保障患者权益，上海市规定持有人应按规定购买商业责任险。上海市张江高科技园区管理委员会则出资5000万元设立专项风险保障资金，对在园区注册的持有人和受托生产企业提供风险救济保障，对可能出现的风险实行先行理赔，并为企业购买商业责任险提供30%～50%的保费补贴。同时，上海市还组织相关保险公司和企业，制定了包括产品责任险、临床试验责任险、错误与疏漏责任险以及产品召回在内的一揽子商业责任险方案。

　　五是建立申报审查绿色通道。2016年7月13日，上海市新组建了上海药品审评核查中心，为创新研发审评审批、加强事中事后监管提供全方位的监管服务。并专门成立了MAH工作小组，对试点品种建立“一品一档”，落实专人负责，全程跟踪服务。

　　六是遴选申报主体重点推进。上海市遴选了10家申报主体作为试点对象重点推进，涵盖全部试点类型；同时明确试点单位应当通过建立“四个一”来落实质量主体责任，即一整套覆盖药品全生命周期的质量管理制度、一整套包括生产、销售、配送等委托质量协议、一支与质量管控组织架构相适应的管理团队，一整套切实可行的应急处置措施。

　　七是制定事中事后监管制度。MAH制度对跨省委托生产销售明确监管责任、落实风险防控提出了新的挑战。为此，上海市起草了《江浙沪药品上市许可持有人制度跨省监管规定》，重点对跨省监管职责划分、协调沟通、联合检查以及案件查处等提出了细化要求，为事中事后监管提供制度保障。三省市还签订药品检查机构战略合作备忘录，实现监管资源共享、检查人员互派、检查结果互认。

　　稳步推进提防风险

　　MAH制度试点主要有两个突破点：一是允许药物研发机构、科研人员提出药品上市许可申请并获得药品上市许可批件；二是允许上市许可持有人委托其他有资质企业进行生产、销售。

　　截至2018年5月底，上海市已有39家申请单位提交了102件MAH的注册申请，涉及具体品种59个。其中有32个是用于治疗肿瘤、代谢等重大疑难疾病的品种，是具有自主知识产权和尚未在国内外上市的“全球新”Ⅰ类新药。申请单位覆盖试点的全部类型，其中超七成为研发机构。

　　MAH制度改革很好地保护了创新者权益，减少低水平重复建设，加快新药上市；同时提高了持有人的主体责任意识，激发了企业活力，促进了上海市生物医药产业的发展。统计显示，2017年上海生物医药产业的经济总量达3046亿元，其中制造业主营业务收入达1093亿元，首次突破千亿元大关。

　　随着MAH制度的全面实施，不仅会催生出一大批本土研发的创新药、明星药，更好地保障新时代人民群众对美好健康生活的需要；还会孕育壮大若干“独角兽”企业，进而推动生物医药产业高质量一体化发展。但是，也要在产业快速发展的同时，提防其中可能隐藏的安全风险。

　　一是由药物研发机构、科研人员作为持有人时，其对药品生产、销售质量的管控等缺乏相应的理念和经验，缺乏质量管理能力和风险责任承担能力。

　　二是在委托生产、销售过程中，可能会因甲乙双方相互职责不明、措施不力，造成质量管理脱节。

　　三是对药物研发机构、科研人员的监管，缺乏现成的配套监管制度；且监管对象及监管任务因试点而大幅增加，凸显监管压力。

　　MAH制度全面推行后，现有以场所为主的监管模式需要调整为以品种为主线进行监管，跨省委托延伸监管也将成常态，这些新要求都将给监管部门带来巨大压力，需要深入研究解决。（董阳 作者单位：中国科协创新战略研究院）