食品药品稽查执法的现实困境与发展道路（下）

　　坚持“两条腿”走路

　　自筹建以来，全国食品药品监督稽查工作的基本任务就是立足行政违法案件查办主阵地，从基础做起，边学边干，边实战边积累，尽快提升行政违法案件查办效能。

　　这一导向为食品药品监督稽查的早期发展奠定了坚实的基础——稽查执法力量得以锤炼成型、违法情形查处实现基本覆盖、稽查执法流程逐步健全完善、执法行为纳入规范管理，“全国稽查一盘棋”的工作格局逐渐清晰。

　　2008年，食品药品监管体制改行“属地管理、分级负责”后，原先确立的稽查执法导向已难以适应形势任务发展的需要。在此情形下，国家层面于2012年末，明确了“以案件领衔、靠案件支撑、用案件说话”的稽查执法理念和“以大案要案为抓手”的工作导向，给当时处于低潮的食品药品监管工作注入一针“强心剂”：各地食品药品监管部门主动推进行刑衔接，聚力查办严重危害食品药品安全的大案要案，在极大震慑不法分子的同时，对外也树立起振奋有为的监管形象。2017年初，原国家食品药品监管总局在全国食品药品监督管理工作会上重申了要以查办大案要案为重点，强化大稽查建设。

　　通过上述梳理发现，过往每次稽查导向的成功确立，都是顺应形势任务需要所作出的策略性调整，是运用发展的观点，将认识论与方法论统一到食品药品监管执法工作上的有益探索。

　　当前，食品药品稽查执法工作再次面临监管体制改革与职能调整带来的新增职能和机构并合所产生的人员、队伍融合问题，且地方同步推行综合执法改革及基层监管机构整合对其影响尤甚，具体表现在理念思维有冲突、程式规范有区别等方面，在重组、融合中无可避免的人事变动使得既有工作格局势必发生改变。但是，当前的食品药品监管工作正处于攻坚破难的关键阶段，历史问题与现实问题交织，体制迁延与机制僵化相随，系统风险与局部梗阻缠绕，食品药品稽查执法工作只能负重前行。

　　笔者认为，当前稽查执法工作应该坚持“两条腿”走路，即立足行政违法案件查办工作，同时还要继续坚持大案要案查办导向。

　　一方面要在推进新旧人员融合的进程中，着力提升行政执法能力，守住主阵地；另一方面要鼓励有条件、有意愿的基层单位，通过综合的政策性手段集中力量开展大案要案查办。立足于行政违法案件查办，目的是夯基础、保底线、固根本；坚持大案要案查办导向，目的则是拼作为、提士气、树形象。

　　对于食品药品领域的行政主管部门而言，行政违法案件查办是本业、是内功、是根本立足点。依靠行刑衔接推动大要案件查办是行政执法的延伸与增值，彰显打假治劣的决心、强度和震慑力，有助于重拾公众对食品药品安全的信心。两者必须携行并重，互为呼应，为今后工作的开展预留更大发展空间。

　　加快稽查体系建设

　　基于旧有监管体制与专业执法格局而形成的稽查执法体系，正面临来自由外及内、自下而上的解构压力，但这也成为稽查执法工作迎来崭新发展的契机。

　　在现有形势下，尤其需要食品药品领域的行政主管部门积极调整心态、姿态，各负其责，各尽其职，通过破立结合的机制创新，尽早完成适应形势任务需要的稽查执法体系重构工程。

　　笔者认为，可以从以下角度进行探讨和解决。

　　首先，清晰划定各级监管部门的责任，强调各负其责，各尽其职，以业务黏合促统一的监管执法体系。实行“分级管理、属地责任”不是将监管责任一股脑儿推给基层，而是在统合总体任务与基本目标的前提下，充分调动地方政府的积极性和参与度，以条块结合的方式共同推进食品药品安全监管。当前，维系全国稽查执法体系的合法性基础是源自“拟定有关基本制度”及“指导监督地方稽查工作”的职责授权，所以，居于食品药品监管领域上层的行政主管部门要做好顶层设计，及时转变原有思维和管理方式，将主要精力聚焦在稽查执法的实践展开上，切实承担起“三定”方案所明确的自身执法权责，并根据基层反馈推动相关制度建设和强化业务指导监督。在检验与保持自身稽查执法能力的同时，切实增强针对一线执法的实践感知，增进上、下层级之间情感、身份、价值、文化认同的基本“话语”。

　　其次，通过有破有立、破立结合的机制创新，打通稽查执法的“任督二脉”。监管体制的活力，很大程度上取决于相应机制的创设是否科学合理、运行是否通畅高效。在分级管理的当下，主要依靠行政指令保证贯通的旧有机制被一成不变地保留下来。因此，应当对现有稽查执法机制进行全面清查，对明显不符合体制要求的，当破则破；同时，根据加强业务指导监督的原则，将机制创建的重点放在以下方面：按照“突出主业，奖惩并重”的原则，不断完善稽查目标考核体系；改革重大案件督办工作，将督办重点放在解决查办过程中出现的疑难困阻上；探索查办跨区域重大案件的组织形式，研究制定集群战法；加快推进稽查执法信息系统建设，加强执法信息的汇聚、流转和利用效能等。

　　再次，因势利导，善于调动或利用一切力量，实现稽查执法效能最大化。要充分利用形势机遇，加大打假治劣成果的宣传力度，主动展现积极有为的监管形象，广泛争取社会各界的理解和支持；重视投诉举报查证工作，着力拓展案源渠道，将群众的热切参与转化为实际的整治成果；借助社会检验机构、协会学会、科研院所等社会力量，扩展稽查支撑基础，提高技术支援效能；发动权利人及第三方网络平台参与行业治理，进一步密切与其他执法部门的协同衔接，形成打击食品药品领域违法犯罪的强大合力。

　　最后，提升稽查执法的内生动力要落实在内部的组织管理上。具体包括做好机构、职责和人员的科学编定，确保稽查执法得以“咬定目标”“轻装上阵”；坚持有利于激发队伍活力的用人导向，为德才兼备、业务优良、实绩突出的同志提供更广阔的发展空间；结合职业化检查员队伍建设，进一步完善稽查执法专家遴选、使用制度，充分发挥职业化稽查专家队伍攻坚克难的作用；按照满足基本需要及适当倾斜原则，不断完善针对一线稽查执法工作及人员的装备、后勤、待遇保障等。（作者：江苏省药品监管局 刘雨治）