西安市公安局食品药品犯罪侦查支队与西安市食品药品监督管理局药品稽查分局工作人员互通案件查办情况。

　　西安市莲湖区食品药品监管所。

　　西安市欣桥农产品（含水产品）批发市场工作人员正在进行食品安全快速检测。

　　自2013年国务院《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》及同年陕西省《关于改革完善市县镇（乡）食品药品监督管理体制的意见》下发后，西安市立足实际，抢抓机遇，坚持问题导向，强化问题意识，努力探索食品药品监管体制机制新模式，着力破解多部门监管食品安全不顺畅、监管触角下延不到位、检验检测支撑体系不健全等重点难点问题，全力打造统一、高效、权威的监管新体制，实现了体制机制改革与安全监管能力“双促双赢”。经过优化体制机制，延伸监管触角，强化检验检测能力，西安市食品药品监管效能全面提升，基层食品药品监管所标准化建设和食品安全行政执法与刑事司法衔接机制（以下简称行刑衔接）等工作走到了陕西省的前列。2014年底，西安市食品安全监管工作综合考核成绩名列陕西省第一位，被国务院食品安全委员会办公室确定为陕西省首批创建国家食品安全试点城市。

　 　优化体制
　　整合多部门职能　构建统一监管机制

　　首先，积极整合监管职能，构建权威的横向机制，变多部门分段监管食品安全为食品药品监管部门全程监管。

　　西安市现有获证食品生产企业903家、食品流通企业20783家，食品相关产品企业99家，餐饮服务单位18890户，登记备案食品加工小作坊2326家。与此同时，西安食品产业逐渐升级，食品小作坊、小餐饮、小食品店等日渐增多。长期以来，西安市食品安全由多部门监管，监管职能交叉和监管空白并存，监管责任叠加难以完全落实，监管资源分散难以形成合力。以往涉及农委、水务、卫生、质监、工商、食药监管等多部门的从农田到餐桌的分段监管食品安全的模式，已难以满足监管实际需要。

　　为明晰监管责任，整合监管力量，实现监管“无缝”衔接，西安市紧紧围绕食品药品监督管理体制机制改革要求，在广泛调研、充分论证的基础上，整合市、区、县工商、质监、水务、卫生等多部门监管职能，实行食品安全全链条一个部门统一监管——将原来由工商、质监、卫生和水务等多部门分段承担的食品安全监管职能统一划归食品药品监管部门，将原来工商和质监从事食品安全监管的工作人员划转给食品药品监管部门，形成了以“农业部门监管农田源头，食品药品监管部门监管食品生产、经营和消费环节”的食品安全监管新模式。通过优化和理顺监管体制机制，整合多部门监管职能，明晰了监管责任，节约了监管成本，解决了多年来监管责任难以厘清、部门间推诿扯皮等问题。

　　其次，着力优化内设机构，构建高效纵向机制，变单纯的环节监管食品安全为品种环节多措监管。

　　2009年，西安市食品药品监管部门在食品安全监管中承担着食品安全综合协调与应急督查，以及餐饮服务环节食品安全监管等职能。2014年，西安市食品药品监督管理体制机制改革后，食品药品监管部门在原有食品安全监管职能的基础上，新增加了食品生产、流通环节监管职能。面对新职能的增加，西安市、区、县食品药品监管部门迎难而上，不等不靠，坚持一手抓好过渡时期的食品安全监管，一手抓好内设机构的科学设置。在确保过渡时期不发生重大食品安全问题的同时，确保食品药品监管部门新的内设机构科学、完整。

　　西安市针对食品生产经营企业准入门槛低和产业基础薄弱等问题，主动研究，大胆创新，提出了“两个为主、两个为辅”的市、区、县科（处）室设置新模式。即采取以“品种为主，环节为辅”的模式，在市级食品药品监管部门设置综合协调应急、肉制品及工业加工、乳制品及饮品、食用农产品及食品添加剂，以及餐饮服务等食品安全相关处室；采取以“环节为主，品种为辅”的模式，在区、县级食品药品监管部门设置综合协调应急、食品生产和加工（流通）等食品安全相关科室。通过重新设置食品安全监管内设相关处（科）室，明确了监管重点，凝聚了监管合力，彻底打通了监管的“梗阻”，实现了一个部门全程监管的高效运转。

　　再次，努力创新监管机制，构建权威协调机制，变单一行政执法监管为行政司法联合监管。

　　一直以来，西安市对食品安全监管工作极为重视，每年都要倾注一定的人力、物力和财力，并采取一系列的手段和措施，狠抓食品安全监管工作，食品安全形势因此持续稳定向好。但随着西安食品产业体量的逐渐增大，特别是少数食品生产经营企业法纪观念淡薄，获取非法利润的手段不断翻新变换，采取的方式方法更加隐蔽，使得对食品安全违法违规的调查取证和日常监督检查越来越难，监管部门面临的任务越来越重，责任越来越大。

　　针对上述问题，西安市认真贯彻落实食品安全监管“四个最严”的要求，率先在陕西省市级公安机关成立了食品药品犯罪侦查支队，在区县级公安机关成立了食品药品犯罪侦查大队，并抽调公安民警协助同级食品药品监管部门做好日常监督执法与巡查，配合开展好各类专项整治与检查，全力以赴做好执法保障工作。为进一步加大行刑衔接工作的力度，确保行政执法与刑事侦察工作能够在第一时间联动衔接、第一时间快速应对、第一时间打击震慑，西安市还建立了以“联席会议、联合培训、案件会商、案件移交、快速鉴定、信息共享”为主要内容的十项行刑衔接协作制度。通过创建行刑衔接工作机制，实现了行政执法与刑事侦查的快速衔接和高效协作，严惩了不法分子，形成了强大的震慑力。2013年5月，西安市成功破获了卢氏兄弟制售假冒伪劣保健品案，抓获犯罪嫌疑人3名。该案成为2013年度全国食品药品“十大典型”案例，同年被公安部定为“十大精品”案例。2014年7月，西安市又成功破获了胡氏家族制售假冒及非法添加化学物质保健食品案，抓获犯罪嫌疑人21名。该案成为2014年度全国食品药品“优秀典型”案例。西安市启动行刑衔接机制一年来，全市共立食品药品类犯罪案件357起，刑事拘留290人，批准逮捕61人，移送起诉43人，涉案金额近1.6亿元。

　　 下沉重心
　　延伸监督检查触角　夯实专业监管基础

　　首先，下移监管重心，在镇和街道办设立食品药品监管所。

　　西安市共辖55个镇和114个街道办。全市食品生产、流通和消费企业均分布在这些区域。每个镇和街道办既是食品药品监管工作的“主战场”，也是食品药品最容易发生问题的重点区域。近两年，西安市始终把镇和街道办食品药品监管工作作为重中之重，研究探索下移食品药品监管重心的思路、办法和举措。

　　本次机构改革期间，西安市紧密围绕“关口前移、打防并举，重心下沉、从严管控”的要求，将食品药品监管“一线战斗堡垒”下沉到镇和街道办，在全市主要镇和街道办及重点旅游景区设立食品药品监管所，作为区县食品药品监管部门的派出机构——按照副科级和正科级规格设置，接受区县食品药品监管部门和镇、街道办双重领导与管理，负责镇和街道办及重点区域食品药品日常监管工作。同时，为筑牢基层监管执法工作的基础，加强一线执法力量，西安市坚持基层所与一线执法队伍两手抓、同步建，依据辖区总人口万分之三的食品药品监管所工作人员配备标准，采取公开招聘、跨部门选调、内部转岗等多种措施，逐步给每个食品药品监管所配齐工作人员，确保了每个所有6~11名工作人员。为把每个食品药品监管所建成食品药品监管工作的“前沿指挥所”，切实为基层一线执法人员创造良好的学习、工作和生活条件，西安市按照国家食品药品监督管理总局“四有二责”的总体要求，在全市168个食品药品监管所持续开展办公设施和执法装备“十个一”（一处相对独立的办公场所、一台执法车辆、一套快检设备、一部投诉电话、一台传真复印机、一台打印机、一台摄像机、一部照相机，每人一台电脑、一套办公桌椅）达标活动，并在每个所建立党政会议、每日晨会、每周例会、学习培训、考勤考核、执法办案等10多项制度规定，筑牢食品药品监管所全面建设的基础。目前，西安市已在168个所配备了1381名工作人员，全面开展监管执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等日常工作。

　　其次，延展监管触角，在行政村和社区设立食品药品协管员。

　　人口密度大、监管难覆盖是西安市辖区行政村和社区食品药品监管工作的一个显著特点。西安市现有3760个行政村和社区，监管任务重、难度大。针对行政村和社区分布广、数量多以及监管企业相对分散等特点，该市创造性地将监管触角延伸到行政村和社区，在全市每个行政村和社区各设立1名食品药品协管员，协助当地食品药品监管所搞好日常监管与巡查。同时，为充分发挥行政村和社区食品药品协管员的工作积极性和主动性，该市将行政村和社区食品药品协管员的工作待遇由原来每年300元提高到现在每年1200元，并于每年年初将协管员补助经费纳入市、区县两级财政预算，统筹安排。

　　通过设立食品药品协管员，较好地弥补了基层一线监管执法人员的不足，强化了对行政村和社区食品药品的监管力度，实现了监管工作“无盲区”、全覆盖。新的一轮食品药品监督管理机构改革完成后，西安市已通过行政村和社区食品药品协管员收集到食品药品违法犯罪信息246条，排查消除食品药品安全隐患984起，协助开展食品药品专项整治与巡查3293次，组织食品药品宣传引导3259次，有力地发挥了行政村和社区食品药品协管员在食品药品监管中的协助作用。

　　再次，夯实监管责任，在辖区推行食品药品网格化监管。

　　为切实增强全市各级食品药品监管执法人员的责任感以及使命感，着力强化食品药品生产经营企业的自律意识，西安市在进一步做好市、区县食品药品监管工作事权划分的同时，按照“条块结合、以块为主”的原则，在市、区县、镇和街道办、行政村以及社区建立了“全覆盖、多层级、人人做、共同管”的“网格化”监管模式，并划分成四个等级的“网格”单元：将市行政区域设为第一级，明确市级食品药品监管部门业务处室负责人、分管领导及主要领导的责任；将区、县行政区域设为第二级，明确区县食品药品监管部门分管领导及主要领导的责任；将镇和街道办行政区域设为第三级，明确镇和街道办食品药品监管所负责人的责任；将行政村和社区设为第四级，明确行政村和社区食品药品协管员的责任，每个单元均实行“定人、定岗、定责”的“三定”规定。

　　同时，西安市在全市食药监管系统大力推广“两图一书两档案”的监管新举措，并实施电子化和图表化两种管控模式，做到既抓各级食品药品监管执法人员和辖区食品药品生产经营企业的静态管理，更抓动态管控。即按照行政区域划分和监管责任事权划分，在市、区县和镇、街道办三级食药监管机构悬挂监管企业分布图和监管责任图，在监管企业张贴守信承诺书，在食品药品监管所建立企业诚信监管档案，在监管企业建立食品药品质量安全管理档案。四级网格化监管责任体系的建立，使西安市各级食品药品监管执法人员明晰了自身肩负的责任和担子，使辖区食品药品生产经营企业明确了自己应遵守的承诺和规定，执法人员监管责任和生产经营企业主体责任得到全面落实。

　 　增强能力
　　提升检验检测技术　强化精准监管支撑

　　首先，在市级建立综合性的检验检测中心，满足全市日常监管检测“全覆盖”要求。

　　始建于1953年的西安市食品药品检验所，承担着西安市食品药品监督性检验检测任务。组建62年来，该所紧盯食品药品科技前沿，瞄准食品药品监管发展需要，不断在提升食品药品检验检测能力上下功夫。近年来，西安市食品药品产业不断升级和壮大，食品药品监管职能进一步增加，对食品药品检验检测设备与技术的要求也越来越高，现有的检验检测机构和检验检测设施设备难以适应日益繁重的监管需求，食品药品监管“检不了、检不出、检得慢”的矛盾比较突出。为此，西安市经过反复的科学论证，提出了整合多部门食品检验检测机构的基本思路，积极筹建一个集食品、药品、化妆品和医疗器械检测为一体的综合性的食品药品检验检测机构，并将其纳入该市“十二五”期间民生重点建设项目。

　　通过整合多部门食品检验检测机构，西安市着力打造的国际先进、国内一流的区域性食品药品检验检测机构，将具备开展加工食品、餐饮食品、肉类、粮油、农产品、食品标准规定项目的全部检测能力，以满足检验检测“全覆盖”的需要。例如，新建成的食品药品检验检测中心投入运行后，食品（保健食品）检验参数将实现“全覆盖”，药品检验能力将满足质量标准的全项检验参数（除生物制剂），化妆品检验范围将达到标准方法的90%，医疗器械具备非有源类80%以上的检验能力。

　　其次，在远郊区县建立检验检测机构，满足偏远区县日常监管检测的“最基本”要求。

　　西安市下辖10个区、3个县，其中有3个区和3个县为偏远郊区县。食品药品日常监管“送检难、送检远”的问题，一直困扰着远郊区县食品药品监管工作，食品药品检验检测工作难以正常开展。为尽快解决这个难题，西安市在每个远郊区县各建立一个具备对加工食品、餐饮食品、肉类、粮油等开展常规微生物、理化指标和快速检测能力的综合性检验检测机构，除承担辖区内食品药品检验检测职能外，还将承担辖区内农产品质量安全的日常性监督检测，以满足辖区内检验检测的“最基本”要求，切实解决好食品药品日常监管“送检难、送检远”的问题。目前，该市已有4个远郊区县建成同级食品药品检验检测机构，其他两个远郊区县正在全力推进同级食品药品检验检测机构建设。

　　再次，在镇和街道办食品药品监管所与大型农产品和水产品批发市场建立快速检测室，满足基层日常监管检测的“高效率”要求。

　　西安市现有食用农产品（含水产品，下同）批发市场12个，分布在4个主城区，每天将向陕西省各个地市和西安10个区、3个县以及西北其他4个省份部分地市销售食用农产品或水产品。为进一步加大对12个农产品批发市场中食用农产品和水产品的快速检测力度，从源头上把好食用农产品和水产品的质量安全关，2014年以来，西安市坚持一手抓好食品药品快速检测室建设，一手抓好食品药品快速检测队伍建设，在12个农产品批发市场建立了能够实现全覆盖的10个食品安全快速检测室，配备了96名快速检测员。每个快速检测室相对固定8~10名工作人员，负责对食用农产品和水产品农药残留、兽药残留、抗生素、非法添加物等进行快速检测，并在每个镇和街道办食品药品监管所各建立1个食品药品快速检测室，负责对169个镇和街道办区域内的食品药品进行快速检测。同时，该市建立、完善了《检测工作流程》、《食用农产品检验检测处理流程图》、《农贸市场巡查制度》和《质量检测中心工作人员职责》等13项快速检测制度规定，以制度规定的建立和健全，力促食品药品快速检测工作取得实效。西安市食品快速检测室建成以来，已完成食用农产品快速检测144904个批次，实现了日均快速检测食品5大类516个批次，确保了快速检测高效率运转、高标准完成。

　　（作者单位：西安市食品药品监督管理局）