在食品药品监管部门的行政执法中，长期以来对可否适用《产品质量法》存在很大的争议。这固然与我国行政监管立法滞后的状况有关，在某种程度上也与执法者对法律的理解程度密切相关。

　　食品药品监管部门的行政执法所涉及的客体，可以综合归纳为食品、药品、医疗器械、化妆品这四个种类的产品以及相关行为，针对这四类对象的行政立法一直在逐步完善中，但不能因此而在监管中错误适用法律。

　　 从部门行政法的边界来看

　　我国的行政法是庞大的体系，总体而言其内容会随着行政管理疆域的变化而不断增加或缩减，变化不仅体现在数量上也包括对新的社会关系调整的变化。在行政法这一部门法体系中，又以不同的行政部门职责来划界而形成若干部门行政法。以卫生部门、产品质量监管部门、食品药品监管部门为例，它们就分别形成了相应的部门行政法如卫生行政法、产品质量行政法、食品药品行政法。

　　在部门行政法划分的状态下，显然存在着权力边界，即不同的行政管理部门之间的职责与权力分配，其基础是行政法律授权的差别。《产品质量法》关于边界的表述在第八条：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”该条款非常清晰而简要地表达了两层意思：一是质量监督行政部门的职责是一般产品质量监管，这是对质监部门的法定授权；二是除了质量监督行政部门监管范围之外的产品质量，由其他相应的部门在各自的职责范围负责监管，也就是说在各自的权力边界之内依法作为。

　　明确部门行政法的边界，对于行政机关及执法人员理解法律至关重要，只有充分领会法律的原则，才能在法律执行中做到“不逾矩”，以确保正确实施任何一部法律。我国对质量监督部门所监管的产品（及相关行为，下同）范围划分，事实上采用的是排除方法，即除了其他特殊产品行政管理部门管辖之外的产品质量，均由质量监督部门所负责，排除的有烟草、食品药品、医疗器械等。这一点在实践中其实非常清楚，只是《产品质量法》的名称会让人产生误解。

　　我国的行政机构设置与行政管理模式决定了部门行政法的特点，即针对某一产品确实存在管理部门的交叉，也正在逐步改革之中，但这并不能抹去部门行政法的边界。

　　 从一般法与特别法的关系来看

　　由食品药品监管部门负责监管的食、药、械、化产品，每一个都受到一部“基本法律”的规制，食、药、械、化四种产品所对应的“基本法律规范”分别是《食品安全法》、《药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》、《化妆品卫生监督条例》，正是由这四部法律规范奠定了食、药、械、化法律体系的基础。

　　从概念上来说，食、药、械、化四种产品都属于工业产品，是不是这四种产品都能够用《产品质量法》来规制？回答是否定的。第一个原因是上面论述的关于部门行政法的边界问题，显然食、药、械、化产品与质量监督部门所监管的产品位于不同的行政部门，继而也位于不同的部门行政法体系之内，相互间不能越界。第二个原因要探讨法律位阶与规范性质的问题。有观点认为，《产品质量法》是一般法，《食品安全法》、《药品管理法》等都是特别法，因此遇到特别法对食、药、械、化四种产品规定空白的情况下应当适用《产品质量法》。一般法是指在时间、空间、对象上作出一般性规定的法律规范，特别法则是适用于特定时间、特定空间、特定客体（或行为）的法律规范，两者之间有一定的适用规则。我们以部门行政法的边界来考察，就可以得出《产品质量法》并不是《食品安全法》与《药品管理法》等法律的一般法，同时《产品质量法》也不是据以制定医疗器械监管法规以及化妆品法规的上位法，虽然并不否认《产品质量法》的法律位阶高于后两者。正是由于我国行政管理权划分与部门行政法的本质特点，使得我们不能因《产品质量法》中有产品二字而误认为是该法覆盖了全部的社会工业产品、是规制所有产品的一般法。特别法与一般法之构架，在产品质量监管部门的部门行政法体系中是这样的，如《特种设备安全法》就是与《产品质量法》对称的特别法。

　　当然，行政部门的职能交叉在一定时期内会客观存在，以食品监管为例，在2013年国务院机构改革之前，是将食品划分为生产、流通、餐饮分段管理，卫生行政部门、质量监督部门、工商行政部门、食品药品监管部门等都参与到食品安全管理当中，按当时的监管模式，《食品安全法》在各自的分段上同相应的行政部门分别对应，但有一点是明确的，食品本身还是只应受《食品安全法》的规制。

　 　从行刑衔接的实践来看

　　实践中，食品行政执法与刑事司法两者的衔接很常见，我们知道行刑衔接是交互的，就是说是某些案件在不涉刑的情况下，仍需将案件交回行政执法部门处理。在这个处理过程当中，若对食品药品监管部门执法是否适用《产品质量法》把握不正确，也会导致一些执法问题。

　　以案例来说明，某地食品药品监管局接到当地公安部门转来的一起销售假羊肉案件。违法行为人购进标示为某品牌的羊肉片销售，被公安部门在专项行动中查获，将扣押的该品牌羊肉委托检验机构进行检验，结果显示均未检出羊成分，反而检出了猪成分。后据违法人员供述，其明知所谓的羊肉其实是用猪肉和羊尾油混合后加工而成的。由于金额较小，公安部门认定该案不涉嫌犯罪。公安部门的侦查方向是按照刑法第一百四十条之规定，即有可能构成生产、销售伪劣商品罪。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定：刑法第一百四十条中的“以假充真”，是指以不具有某种使用性能的产品冒充具有该种使用性能的产品的行为。

　　按照法律规定，上述没有构成犯罪的违法行为应当由食品监管部门予以行政处罚，难题在于《食品安全法》中并没有涉及食品以假充真的规定，而只有在《产品质量法》中有此规定。在这种情况下，有些执法人员的观点是：对于公安部门转来的销售假羊肉案件，应当援引《产品质量法》的相应条款来处罚，才能做到行刑衔接。

　　笔者认为，上述观点是错误的。诚然，《产品质量法》第三十九条有禁止性规定：“销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。”该法第五十条中也明确规定了对售假行为的罚则。但是涉案的羊肉属于预包装食品，应受《食品安全法》规制，其客观性质也是一种违法食品。在涉刑方面分析，任何产品若构成刑事犯罪，应根据特殊产品分类（食品、药品、农药化肥等）选择《刑法》第一百四十一条至第一百四十八条惩处，如果是上述条文未规定的一般产品则按第一百四十条惩处，又当不构成特别产品犯罪的情形下则以后者兜底处理。观察本案例，除涉案金额外，违法行为可以对应第一百四十条中对犯罪行为客观方面要件——以假充真，当案件不涉刑而交由行政部门处理时，必须区分行政与刑事法律之差异，切不可拘泥于以假充真去寻找法律适用而导致错误办案。显然，销售假冒羊肉的违法行为，违反了《食品安全法》第七十一条规定：“食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售。”应按该法第一百二十五条规定处罚。

　　综上，根据职能法定的原则，基于部门行政法的边界分析，食品药品监管部门在执法中并不适用《产品质量法》，在食、药、械、化监管应严格以相对应的法律法规为执法依据。

　　(作者单位：江苏省镇江市食品药品监督管理局)

(责任编辑：)