3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第五次会议上所作的政府工作报告明确，“坚持源头控制、产管并重、重典治乱，坚决把好人民群众饮食用药安全的每一道关口”。

　　食品药品行政执法与刑事司法有效衔接，落实对食品药品违法行为处罚到自然人，推动掺假造假行为直接入刑，是重拳打击食品药品犯罪、保障食品药品安全的关键。在两会上，有关推进行刑衔接、重典治乱的呼声非常强烈。多位代表委员从立法现状、监管实践等层面抽丝剥茧，深刻揭示推进行刑衔接中的堵点与难点，建诤言献良策。

　　法律对接堵在哪儿

　　“在现实生活中，食品安全犯罪仍呈频发态势，究其原因，除犯罪分子食品安全意识淡薄，受高额利润驱动铤而走险之外，刑法本身的不足也不容忽视。”全国人大代表、民革贵州省委副主委鲍家科说。

　　鲍家科表示，我国刑事立法及司法解释与食品安全法之间缺乏协调性，现行食品安全刑事立法与新修订的食品安全法之间尚不能全面对接，这直接导致食品安全法律体系不统一，影响了刑法的惩治功能。如食品安全法与刑法的规制主体不一致。食品安全法涉及的食品安全范围较广，在主体上涉及食品生产、加工、运输、销售和监管等人员，在流程上涉及生产、销售、运输、储存等多个环节。而刑法规定的食品安全范围较窄，在主体上只规定了生产、销售人员，在流程上只涉及生产、销售环节。这导致在部分行为人因违反食品安全法相关规定而应当承担刑事责任时，无法找到与之相对应的罪刑规范。另外，刑法未对食品生产经营者规定“不作为”犯罪，也未规定食品安全犯罪的过失类型。

　　鲍家科同时指出，目前，食品安全犯罪归属于刑法分则的“破坏社会主义市场经济秩序罪”。从刑法分则罪名排序来看，市场经济秩序类犯罪排在危害公共安全类犯罪之后。这意味着，刑法对公共安全的保护力度更高。而食品安全这种最基础的公共安全，不仅直接影响不特定多人的健康生命，而且会影响子孙后代乃至民族兴衰，所以食品安全理应受到比打击破坏经济秩序犯罪更有力的保护。

　　处罚到人难在何处

　　为进一步健全行刑衔接机制，2015年12月，国家食品药品监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全委员会办公室联合出台了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）。然而在监管实践中，行刑衔接尚存诸多难点。

　　“突出体现在收集证据难、检验鉴定难、证据转化难、处罚个人难4方面。” 全国人大代表、湖北省食品药品监管局局长柯俊在接受记者采访时谈到，食品药品掺假造假行为主要涉及非法经营罪，生产、销售伪劣产品罪，假冒注册商标罪3项罪名。法院判定这3项罪名成立的标准主要是涉案金额。然而，随着“互联网+”时代的到来，食品药品违法手段越来越复杂，更具欺骗性，并且常采用快进快销方式，一旦货物、资金结清就销毁账册或删除网上交易记录。同时，由于食品药品监管部门实行属地管理，无法异地查处违法网络交易，难以收集证据，因此迫切需要公安部门提前介入，联合对违法犯罪线索深挖细查。

　　在侦破制售假劣食品药品案件的过程中，鉴定结论是认定违法犯罪的重要证明材料。但据柯俊介绍，鉴定机构一般只出具检验参数报告，难以出具如“有毒、有害，足以严重危害人体健康”等定性结论作为犯罪构成证据，导致一些可能具有隐性危害的案件无法定罪。

　　此外，证据转化也面临困难。依照《办法》第十八条规定，食品药品监管部门在执法和查办案件过程中依法收集的证据材料，经公安机关、人民检察院审查，人民法院庭审质证确认，可以作为证据使用。然而实际情况却是，最高检、最高法、公安部在3种证据材料的行刑转化问题上，尺度不统一，不同部门和不同环节对证据的质、量要求不同。

　　“公安部门往往认为食品药品检验检测报告不能作为立案侦查的关键证据，必须同时证明该物质对人体健康造成的危害，而检验检测机构不是司法鉴定机构，不能出具符合司法要求的认定意见，从而出现证据转化难的问题，导致应该入刑的违法案件不能及时移交公安部门查处，影响了打击违法犯罪的力度。”柯俊说。

　　柯俊还告诉记者，在处罚到自然人方面，由于法律法规缺失滞后，造成一些制售掺假、假冒、贴牌食品药品违法行为难以被直接入罪。同时，食品药品监管部门、公安部门之间缺乏有效的信息共享机制。

　　重典治乱刻不容缓

　　“对食品药品掺假造假行为，要打击到不能死灰复燃，罚到倾家荡产。只有这样，才能真正解决食品药品安全问题。”全国政协副主席、农工党中央常务副主席刘晓峰直言。

　　全国人大代表、黑龙江大庆石化公司李庆河表示，食品违法行为一经查出仅仅罚款了事，法律制裁力度过小，这是导致此类违法行为层出不穷的原因。他建议，“加大依法惩治力度，加大违法犯罪成本”。

　　“要完善食品安全犯罪立法。”鲍家科建议，注重刑法与食品安全法的衔接，适当扩大食品安全犯罪的主体范围，以立法解释或刑法修正案的方式延伸食品安全犯罪的打击面，将犯罪主体从生产者、销售者延展至运输者、储存者；增加食品生产经营者不作为类型的犯罪，将不履行食品安全法中规定义务，如拒不召回不安全食品的行为，通过刑事立法予以犯罪化；增加食品安全犯罪的过失类型，将由过失引起食品安全事故的犯罪行为予以明确规定，确定低于故意犯罪的刑罚标准。同时，调整食品安全罪名的刑法体系，将其列入刑法分则第二章“危害公共安全罪”，规定对于严重危害公共安全、造成严重后果的食品犯罪行为，可适用死刑。

　　柯俊建议，全国人大和国务院将行刑衔接列入药品管理法、食品安全法实施条例修订的重要内容；建立食品药品生效刑事判决通报机制，人民法院作出涉及食品药品安全的生效刑事判决后，通报食品药品监管部门，由食品药品监管部门对相关人员依法作出禁业决定并向社会公开；国家食品药品监管总局、公安部、最高检、最高法建立涉刑案件移送材料标准，细化案件移送流程，明确鉴定机构资质和职责、鉴定标准，健全信息发布协作机制，进一步加强行刑衔接信息共享平台建设，完善执法联动工作机制，加强对食品药品违法犯罪行为的打击力度。

　　“必须加快落实将掺假造假行为直接入刑。”柯俊同时建议，最高法、最高检加强协商，尽快出台相关司法解释，将制售掺假、假冒、贴牌食品药品违法行为直接入刑，加大刑事打击力度。同时，推进行政处罚到自然人。“建议尽快出台全国性实施意见，明确行政处罚到自然人的具体范围、适用条件和操作程序，倒逼企业法定代表人落实主体责任，促进行业自律，也为下一步法律、行政法规中建立行政处罚到自然人制度积累实践经验。”柯俊强调。

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