“两图一书两档”的西安模式——访西安市食品药品监管局局长吕强

　　2015年以来，陕西省食品安全管理采取了“环节+品种”的监管模式，西安市食品药品监管局从实际出发，在全市实施了“两图一书两档”监管模式。“两图”是指辖区食品生产经营企业分布图和监管责任图，通过“两图”，能够使监管部门对辖区行政相对人分布和自己监管责任一目了然，有助于监管人员履职尽责；“一书”是指食品生产经营企业诚信经营承诺书，通过经营者与监管部门签订承诺书，能够进一步加强企业自律；“两档”是指辖区食品生产经营企业食品安全管理档案和食品药品监管部门监管信用档案。近日，就“两图一书两档”对于强化监管部门责任和企业主体责任的有关问题，本报记者采访了西安市局局长吕强。

　　记者：任何一项决策的实施，必须有相应的基础。西安市实施“两图一书两档”监管模式的基础是什么？

　　吕强：西安市食品药品监管机构改革的顶层设计和末端落实，为开展“两图一书两档”奠定了基础。截至目前，全市13个县（区）和所有镇（街）均设立了食品安全监管机构，全市食品药品监管系统编制内工作人员2735名，到岗率100%。监管触角延伸到行政村和社区，全市共配备了3760名行政村、社区协管员（兼职），另外96名快速检验员按期进驻了西安市12个大型农产品（水产品）和集贸市场，西安市食品药品监管系统机构、人员全部到位。通过改革，基本形成了市级食品药品监管局统筹协调，县（区）食品药品监管局负责落实执行，街（办）食品药品监管所强化基层管理，行政村（社区）协管员加强日常巡查的四级联动监管体系。

　　结合贯彻落实新修订的《食品安全法》，我市全面开展了地方立法、政府规章和规范性文件的修订完善工作。《西安市餐厨垃圾管理条例》、《西安市食用农用农产品市场准入管理办法》等8部地方法规已列入全年地方立法和政府规章计划，《西安市食品药品监督管理局行政处罚自由裁量权规定》、《西安市实施〈陕西省食品药品投诉举报管理办法〉细则》、《食品药品投诉举报奖励实施办法（试行）》等已制订发布，《食品药品监督管理操作手册》出台，为食品监管规范化、执法标准化奠定了基础。这些，都为实施“两图一书两档”提供了保障。

　　记者：“两图一书两档”监管模式是如何落地生根的？

　　吕强：一是移植网格化管理理念，摸清家底，绘制“两图”。我们引入城市网格化管理概念，以村（社区）为基本单元格进行划分，形成若干个管理网格，再根据食品药品生产经营企业的落户地标注出网格中企业所在位置，绘制企业分布图，使企业名称、数量、业态、位置等基本情况一目了然。

　　同时，构建了市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级监管网格体系，市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）据此绘制了各自的“两图”，使监管责任落实到人。一级网格中，各村（社区）明确食品安全协管员一名。二级网格中，各监管所负责人为食品安全监管直接责任人。各监管所根据每个乡镇（街道）和监管所人员情况，将所辖区域进行再次分格，分成若干个监管区域，将监管所人员每2人一组进行定岗、定责，分配到各个监管区域。三级网格中，各县（区）食品药品监管局承担辖区食品安全监管工作。各县（区）食品药品监管局分管领导及负责人为辖区食品安全直接责任人。四级网格中，市食品药品监管局业务处室负责人、分管领导及局负责人根据职责及分工各负其责。通过绘制“两图”，明晰了监管职责和行政相对人，实现了监管范围和过程全覆盖。

　　按照“一户两档”的要求，每个食品生产经营企业分别建立了监管信用档案和企业食品安全管理档案，其中，监管信用档案记载了经营户资质、经营品种、检查记录、投诉受理处置、奖惩等信息，由监督管理者持有。企业食品安全管理档案记载了企业原料进货台账、食品添加剂使用台账、消毒记录等企业日常监督管理的信息，对产品配方、原辅料入厂、生产过程控制、产品出厂检验、人员管理以及进货查验、食品销售储存、食品下架封存、食品召回和销毁等实行全过程痕迹管理，由企业管理者持有。对达不到建立“两档”条件的“四小”（小作坊、小食品店、小餐饮和小摊贩），采取量化评分、分级管理、有序升降，实现无缝监管。

　　在此基础上，倡导企业签订诚信经营承诺书，并在经营场所予以张贴公示，对于强化企业自律意识、便于群众监督起到了积极作用。

　　记者：实施“两图一书两档”监管模式需要注意哪些问题？

　　吕强：为保证“两图一书两档”监管模式在全市范围顺利实施，市局采取有力措施，全力做好各项保障工作。一是高标准建设基层监管所，全市168个基层食品药品监管所标准化建设全面推进，部分县（区）还为基层监管所增配了笔记本电脑、3G手持移动执法终端、执法记录仪等现代化装备，改进了监管手段，提升了监管能力。

　　二是在整合盘活现有食品检验检测资源基础上，配齐配强专职检验检测人员和检验检测设施，逐步建成以市级食品检验检测中心为核心，县（区）食品检验检测中心为补充的食品检验检测体系。全市168个基层监管所均设置了食品快检室。市、县（区）、乡镇（街道）三级食品检验检测体系初步形成，为食品安全监管提供了有力的技术支撑，做到了快检筛查不出镇，基本检测不出县，特殊检测不出市。

　　“两图一书两档”建立后，监管部门全面掌握了监管对象的基本信息、食品安全管理状况及监管资料，监管针对性进一步增强，监管执法不再盲目，有利于监管者对症下药，有的放矢。以未央区为例，针对监管对象的不同特点，在大明宫万达广场、爱菊豆业有限公司、天地缘农贸市场、新北城蔬菜批发市场等重点企业设立了食品安全管理办公室，在雨润农产品市场成立了专门的雨润市场食品药品监管所，徐家湾监管所根据祥云农贸市场食品相对集中、监管任务繁杂的特点，直接将监管所设在市场内。通过监管关口前移，监管力量下沉，监管更精准，更有力。

　　三是注重加强诚信体系建设。诚信体系建设是完善食品监管体系的重要组成部分。在实际操作过程中，莲湖区根据“信用监管档案”，创新诚信评价办法，把食品生产经营和餐饮服务企业分为示范、守信、失信、严重失信四个等级，针对不同信用等级，制定不同措施。对信誉差的企业及时督促整改，对失信企业开展警示约谈，实行重点监管，定期通过公共媒体曝光“黑名单”，对守法诚信企业纳入“红名单”积极进行正面宣传，并在法律法规允许的范围内，适当减少日常监督检查频次，在争取技改资金项目等方面给予便利和支持。西安市食品药品监管系统通过大力加强诚信体系建设，规范了企业食品安全管理标准，提升了企业食品安全管理水平，增强了企业的食品安全主体责任意识。（本报记者  龚 翔）