“行政许可有效期届满未延续的”，是《行政许可法》第七十条规定的许可机关应当注销有关行政许可的情形之一。这一情形在注销行政许可实际工作中占有较大比例。在近期工作中，笔者被问到：被许可人持有的《药品经营许可证》已到期，但其之前既没有申请延续也没有申请注销，许可机关能否直接作出注销该许可的决定？

　　对于这一问题，存在两种不同意见。第一种意见认为，此时行政许可证已到期，许可机关可以依职权直接作出注销决定。第二种意见认为，注销行政许可属于对相对人不利的行政行为，许可机关应当在作出注销决定前告知相对人享有陈述、申辩的权利并听取其陈述和申辩（相对人放弃的除外），之后才能依法作出注销决定。

　　笔者同意上述第二种意见。理由如下：

陈述、申辩权是行政许可法赋予许可相对人的权利

　　注销行政许可是实施行政许可的重要内容。《行政许可法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”这是关于行政许可实施过程中相对人权利的规定，而且是在该法第一章总则部分作出的规定。这说明，相对人的陈述、申辩权是贯彻实施行政许可始终的。因此，对于行政许可有效期届满、但许可相对人之前既没有申请延续也没有申请注销的情形，许可机关在依职权作出注销决定前应当充分保障相对人的陈述、申辩权。

告知许可相对人陈述、申辩权是正当程序原则的要求

　　《行政许可法》第七条关于行政许可实施过程中相对人权利的规定，正是正当程序原则的体现。正当程序原则的要义之一在于，行政机关在作出任何使他人遭受不利影响的行政行为前，都应当说明理由并听取当事人的意见。正当程序原则保障的是当事人的程序参与权，通过当事人的陈述与申辩，使行政机关能够全面把握案件事实、准确适用依据，确保程序与结果的公正。

　　近年来，我国已有不少运用正当程序原则作出裁判的司法判决。例如，笔者从中国裁判文书网公布的行政判决书中查到，北京市第一中级人民法院在北京市海淀区市场监督管理局与北京物美流通技术有限公司安宁庄超市行政处罚一案行政判决书〔（2019）京01行终746号〕中评述：“正当程序原则作为最基本的公正程序规则，只要成文法没有排除或另有特殊情形，行政机关都要遵守。即使法律中没有明确的程序规定，行政机关也不能认为自己不受程序限制。”最高人民法院在谭成日诉衡阳市人民政府、湖南省人民政府批准注销国土使用证及行政复议决定一案行政判决书〔（2018）最高法行再97号〕中也明确，行政机关实施具体行政行为时应遵循正当程序原则，充分保障行政相对人的知情权、申辩权。

　　笔者认为，监督行政机关依法行政，是行政审判的基本职能之一。行政审判与行政执法之间应有一定的良性互动，行政执法机关应当适当关注行政审判的思路，对正当程序原则的要求予以足够的重视。遵循正当程序原则的要求，对于上述问题，许可机关应当在作出注销决定前告知相对人可以陈述、申辩。

应当全面把握有关注销行政许可程序的规定

　　行政执法的依据包括法律、行政法规、地方性法规、规章。在把握注销行政许可有关程序要求时，不仅要注意相关法律、行政法规、部门规章，也不能忽视地方性法规和政府规章。除《行政许可法》外，笔者查阅了有关药品经营许可的其他法律、行政法规、地方性法规和规章（包括部门规章和地方政府规章），以探究其有无注销药品经营许可的具体程序要求。

　　经查，《药品管理法》及其实施条例与《药品经营许可证管理办法》均未对注销药品经营许可的具体程序作出规定。适用于药品监管部门的《市场监督管理行政许可程序暂行规定》在第四章第三节共计用5个条文（第四十八条至第五十二条）对注销行政许可方面作了规定，但没有规定如何办理注销手续。换言之，国家层面没有对注销药品经营许可的具体程序作出规定。但是，以笔者所在地为例，作为地方政府规章的《江苏省行政程序规定》第五十三条规定：“行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应当予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”所以，依照这一规定，在江苏省注销药品经营许可过程中，许可机关应当在作出注销决定前告知相对人享有陈述、申辩的权利。尽管相对人的陈述、申辩未必能阻却许可机关作出注销决定，但是，许可机关在行政程序上不应减少这一告知环节。由此可见，在把握注销行政许可的程序时，也应当注意地方性法规、政府规章的有关要求。

　　依法行政不仅要求行政行为在内容、结果上要合法，而且要求其在程序上也要合法。对于相对人持有的《药品经营许可证》已到期、但其之前没有申请延续或注销该许可的情形，尽管“行政许可有效期届满未延续的”是注销有关行政许可的法定情形之一，但是，如果药品监管部门在作出注销决定前没有履行告知相对人享有陈述、申辩权利的程序，一旦相对人对注销行为申请行政复议或提起行政诉讼，依照行政复议法和行政诉讼法的有关规定，这一注销行为轻则会被确认程序违法，重则可能被撤销。（胡恒波 江苏省药品监督管理局）

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