2020年6月29日，国务院颁布《化妆品监督管理条例》（以下简称《条例》），自2021年1月1日起施行，《化妆品卫生监督条例》同时废止。从行业监管的角度看，《条例》的出台从确立对化妆品及原料的管理方式、强化注册人及备案人的责任承担、重视上市后的监测与监管等多个维度，加强对化妆品的监督管理、确保化妆品质量安全。从行政执法的角度看，《条例》增大了对违法行为的处罚力度，提高了处罚倍数，增加了处罚种类等。笔者认为《条例》第六十八条对无过错经营者经营的不符合强制性国家标准、技术规范（或技术要求）的化妆品予以收缴的规定，真正体现了《行政处罚法》无过错不处罚的精神，是《条例》的主要亮点之一。

　　《行政处罚法》第三十三条第二款规定，“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”。该条款体现了无过错不处罚的立法精神，但该条款后面还有一句，“法律、行政法规另有规定的，从其规定”。在《行政处罚法》修订前，很多法律法规已经在设定处罚时考虑当事人的主观过错，如《食品安全法》第一百三十六条“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品”；原《医疗器械监督管理条例》第六十六条第二款“医疗器械经营企业、使用单位履行了本条例规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所经营、使用的医疗器械为前款第一项、第三项规定情形的医疗器械，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其经营、使用的不符合法定要求的医疗器械”；《药品管理法实施条例》第七十五条“药品经营企业、医疗机构未违反《药品管理法》和本条例的有关规定，并有充分证据证明其不知道所销售或者使用的药品是假药、劣药的，应当没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得；但是，可以免除其他行政处罚”等。但《食品安全法》、原《医疗器械监督管理条例》对无主观过错的免于处罚，又要实施没收，笔者认为其法条表述上存在逻辑错误；《药品管理法实施条例》对无主观过错的药品经营、使用者，也要没收假劣药品和违法所得。三者都没有充分体现出无过错不处罚的立法精神。而《条例》第六十八条对无过错经营者经营的不符合强制性国家标准、技术规范（或技术要求）的化妆品予以收缴，而不是予以没收，真正体现了《行政处罚法》无过错不予处罚的精神。

　　收缴不属于《行政处罚法》明确规定的处罚种类，但是否属于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”呢？《条例》第六十八条对无过错化妆品经营者“收缴其经营的不符合强制性国家标准、技术规范或者不符合化妆品注册、备案资料载明的技术要求的化妆品，可以免除行政处罚”，从法条表达的意思理解，收缴是不属于行政处罚的。

　　目前对“收缴”的法律属性在理论界与实务界都存在争议，主要原因之一是用法太多，不同语境下语义有所区别。目前最常见的用法是收缴罚款，在《行政处罚法》中收缴罚款的用法多次出现，随着罚缴分离制度的实施，以及行政强制执行制度的健全，当下收缴罚款的机构主要是银行，收缴罚款已不具有强制性，只是被动收受罚款的行为。收缴罚款之外的用法都有一定强制性，如收缴毒品、淫秽物品等违禁品，收缴伪造、变造的许可证件类，收缴非法出版物，收缴非法持有的枪支等等。目前法律法规中均没有收缴的确切概念，在《中国人民银行货币鉴别及假币收缴、鉴定管理办法》第四条第二款规定：“本办法所称收缴是指金融机构在办理存取款、货币兑换等业务过程中，对发现的假币通过法定程序强制扣留的行为”，可见这里将收缴定性为一种强制扣留行为，而扣留是公安治安管理、交通安全管理、海关出入境管理中常用的一种行政强制措施。

　　从应用收缴比较多的公安、海关等部门的法规文件看，收缴不属于行政处罚。公安治安管理中主要依据《治安管理处罚法》，《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》中第三条解释关于不予处罚问题明确，“公安机关对依法不予处罚的违反治安管理行为人，有违法所得的，应当依法予以追缴；有非法财物的，应当依法予以收缴”“公安机关对超过追究时效的违反治安管理行为不再处罚，但有违禁品的，应当依法予以收缴”。可见在治安管理中对不予处罚的实施收缴，收缴不属于行政处罚种类。海关也有类似规定，《海关行政处罚实施条例》第六十二条规定了5种予以收缴的情形，其中前两种是对法定不予处罚和酌定不予处罚的情形实施收缴，还有对作为当事人的自然人死亡或者作为当事人的法人、其他组织终止，且无权利义务承受人的及无法查清当事人的无主物的收缴；可见在海关执法中也是将收缴作为不能实施没收处罚的替代措施来使用。道路交通管理中依据《道路交通安全法》，对伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证、检验合格标志、保险标志等予以收缴；对非法安装警报器、标志灯具的，由公安机关交通管理部门强制拆除、予以收缴；驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴。公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十四条直接将收缴物品列为行政强制措施。

　　收缴的法律属性存在争议的另一个重要原因是收缴行为本身的复杂性。《行政强制法》中行政强制措施的种类列举中没有收缴。收缴的目的与《行政强制法》中行政强制措施“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形”目的一致，但收缴不是对公民、法人或者其他组织的财物实施“暂时性”控制，而是直接对收缴财物的所有权的剥夺。从法律后果看，收缴是一种处分性行为，它与查封、扣押等限权性行为不同，它不仅仅限制对象物的使用权，而是剥夺其所有权，在法律效果上与没收没有区别，因此有很多人不认同其为行政强制措施。《行政处罚法》明确“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。收缴毒品、淫秽物品等对社会没有实用性并且还有一定社会危害性的违禁品，并未对行政相对人“减损权益或者增加义务”，但对“不符合强制性国家标准、技术规范（或技术要求）的化妆品予以收缴”则有可能减损行政相对人的权益，但此行为出发点并不是为了惩戒相对人，而是为防止不符合强制性国家标准、技术规范（或技术要求）的产品对公众造成危害，因此也不具有行政处罚的特征。

　　当前《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》构成了我国行政行为的基本法，收缴这种具体行政行为虽然法律属性存在争议，但结合现有行政法律规范和实践应用情况，我们应将其视为特殊的行政强制措施。相较于一般行政强制措施的暂时性限权，收缴的措施更加严厉、彻底，因此对收缴的适用范围要严加控制，实施程序要求更加严格，防止行政权力的滥用。

　　《条例》中对收缴的规定还有第六十四条第二款对“伪造、变造、出租、出借或者转让化妆品许可证件的，由负责药品监督管理的部门或者原发证部门予以收缴或者吊销”，该条与《公安机关办理行政案件程序规定》第一百九十四条第一款第（四）项“伪造、变造的公文、证件、证明文件、票证、印章等”应当依法收缴的规定竞合，因此在法条中通常都规定“构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。该种用法并非《条例》所独有，类似的还有原《医疗器械监督管理条例》第六十四条对伪造、变造、买卖、出租、出借相关医疗器械许可证件的，由原发证部门予以收缴或者吊销；《农业机械安全监督管理条例》第五十一条对伪造、变造或者使用的证书和牌照的收缴；《不动产登记暂行条例》第三十一条对伪造、变造不动产权属证书、不动产登记证明，或者买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明的收缴等。

　　《行政处罚法》第三十三条第一款规定，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。可以预见，今后不予处罚的案件数量会大幅度增加，而其中难免会有需要对不符合国家强制性标准的不安全产品的没收，对不予处罚又要实现对产品的没收效果，笔者认为最好的解决手段是收缴。因此，《条例》对无过错经营者经营的不符合强制性国家标准、技术规范（或技术要求）的化妆品予以收缴，是立法上的一大进步，值得其他法律法规参照借鉴。

　　收缴是对行政相对人财物的所有权的剥夺，因此实施收缴必须有明确法律依据，按照《行政强制法》第十条对行政强制措施的设定权限的设定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。鉴于收缴属于特殊的行政强制措施，建议只由法律或行政法规设定，以防止行政权力的滥用。笔者认为，国务院各部门还要完善内部的执法程序、执法文书、收缴物品的处理等规定。以化妆品监管为例，虽然《条例》中有两处关于收缴的规定，但《条例》自2021年1月已开始实施，但至今尚未出台关于收缴的具体执法程序，也无收缴的执法文书规定。法的生命在于实施。《条例》以非行政处罚的收缴取代没收，充分体现了《行政处罚法》无过错不处罚的精神，是立法上的进步，是《条例》的亮点。笔者希望与收缴配套的法律法规能够尽快完善，使得好的法律能够真正得以实施。（于志深 哈尔滨市香坊区市场监管综合行政执法大队）

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(责任编辑：李硕)