2021年，是“行刑衔接”概念提出20周年。加强行政执法与刑事司法衔接，是解决我国行政机关与司法机关分离执法存在问题的必然要求，也是严厉打击药品犯罪、保障公众用药安全的重要手段之一。20年来，国家相关部门先后出台了一系列加强行刑衔接的规定、意见、司法解释，各地各部门也积极探索行之有效的行刑衔接机制和办法，在打击药品犯罪中发挥了重要作用。但是，在实际工作中，药品行刑衔接亦暴露出一些问题和不足，亟待解决和完善。

行刑衔接工作机制日臻完善

行刑衔接又叫“两法衔接”，是“行政执法和刑事司法相衔接”的简称，指的是检察机关会同行政执法机关、公安机关、行政监察机关实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究、降格处理现象发生，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。

2001年4月，国务院在全国集中组织开展了“整顿和规范市场经济秩序”专项工作。针对专项工作中发现的犯罪案件实际发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少这两个突出问题，为保证涉嫌经济犯罪的案件能够及时进入司法程序，犯罪嫌疑人最终依法受到刑事追究，当年5月《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中提出“加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理。”这是“行刑衔接”概念第一次被提出。当年7月，国务院制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，第一次将“行刑衔接”提上法制化日程。

在此之后，“行刑衔接”工作进展迅速。2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发了中纪委等部门《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》，对健全行刑衔接机制，加大查处渎职侵权犯罪力度提出了明确要求。2011年2月，中办、国办又联合转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作的意见》，该《意见》是迄今为止关于行刑衔接工作层级最高、内容最明确的指导性文件。2015年，原国家食品药品监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全办联合印发了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，对药品涉刑案件移送、法律监督等进行了规定。

2020年8月7日，李克强总理签发国务院令，对2001年7月9日国务院公布的最初版《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》进行了修改。与此同时，各地、各部门也在持续完善、修改和推进行刑衔接的相关文件。

行刑衔接是打击药品违法犯罪的有效手段

“行刑衔接”是药品案件查办的重要环节，是打击药品违法犯罪的有效手段。对防止发生以罚代刑、有案不移、有罪不究、降格处理现象，行政执法机关和刑事司法机关形成打击违法犯罪合力，提高办案的效率和案件质量，节约办案成本，遏制行政执法机关人员违法渎职，减少执法风险等，均有着重要作用。

近年来，安徽省各级药品监管部门积极探索“行刑衔接”的新机制、新举措。

一是“行刑衔接”工作机制逐步完善。2020年初，安徽省药监局与省公安厅联合印发《关于加强药品涉刑案件检验检测绿色通道建设的通知》，为快速、有效打击药械化违法犯罪，尤其是打击疫情防控期间生产经营假劣防护用品犯罪行为提供了强有力的技术支撑。2020年，全省各级药监部门全部建立了涉刑案件药品检验检测绿色通道。2020年12月，安徽省药监局与省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省药品安全委员会办公室联合印发了《安徽省药品行政执法与刑事司法衔接工作规则》。由于其覆盖了整个办案环节、体现了机制创新，内容详实、具体，具有可操作性和指导意义，该文件先后被国家药监局和公安部采用并转发全国推广。

二是与司法机关的联系与合作更加紧密。安徽省药监局主动与司法机关沟通联系，不定期向省检察院、省公安厅通报案件，信息共享。实现了“行刑衔接联席会议”常态化，在会商案件、通报情况的基础上，共同商定联合开展药品“行刑衔接”专项检查，增强基层“行刑衔接”意识；联合评选表彰“行刑衔接”典型案件。

三是“行刑衔接”威力在案件查办中不断凸显。药品监管部门与公安机关并肩作战，相互支持和配合，行政执法与刑事司法衔接的威力日益强大。桐城市市场监管局查处“11·28 梅军勇、江芳等生产销售假冒注册商标、伪劣化妆品案”时，提请公安机关提前介入，出动防暴、治安共40多名警力，同时对两处窝点突击检查，及时锁定证据、控制了现场和嫌疑人，对犯罪分子形成了强大震慑力。近3年来，滁州市公安机关共破获食品药品刑事案件84起，其中部、厅挂牌督办案件32起，打掉犯罪团伙26个，采取刑事强制措施168人。

药品案件行刑衔接工作存在的问题

回顾近年来安徽省药品案件行刑衔接工作，当前还存在以下几个方面的问题：

一是药品案件查处存在“四多四少”。即实际发生多，真正查处少；行政处理多，移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多，追究幕后操纵主犯少；判处缓刑多，判处实刑少。以2020年为例，全省共办理药械化案件2733起，移送司法机关仅41起。2021年1－6月，全省共办理药械化案件1821起，移送司法机关仅12起。

二是行刑衔接有些地方存在“三冷三热”。即药品监管部门“热”，司法机关“冷”；上级机关“热”，基层一线“冷”；遇到案件时“热”，平常工作中“冷”。基层药品监管部门反映，发现药品犯罪线索联系司法机关提前介入，往往得不到回应。许多案件因为没有公安机关的侦查手段，无法锁定证据而不得不放弃。如皖南某市局查处一起化妆品有限公司涉嫌非法经营药品和医疗器械案时，因为事先侦查的方案不周密，导致打草惊蛇，部分证据灭失，最终使案件办成了“夹生饭”。个别地方在案件移交时，司法机关出现推诿、敷衍，找理由不愿意接受案件等现象。

三是药品案件适用的法律“五花八门”。一方面是由于新旧法衔接不畅，很多案件难以定性无法办理。更主要的是基层监管部门的工作人员，大多是从工商、质监、盐业等部门转岗而来，对药品监管的法律、法规不熟悉，因此，所经办案件适用的法律大多是《产品质量法》《广告法》《商标法》《价格法》等等。

四是行刑衔接形成打击合力任重道远。据笔者调研了解，尽管安徽省五部门联合印发了《安徽省药品行政执法与刑事司法衔接工作规则》，但在基层还未得到重视与应用。由于缺少统一的移送标准，部门间认识差异化，行政执法部门往往请求提前介入、移交案件，大多靠私人关系，远远没有形成有效的机制。检察机关对案件移送的监督难以到位，甚至有的地方对检察机关的建议不太重视。由于法院判决结果没通报，往往导致无法及时对当事人实施行政处罚。

新旧法规更迭 药品行刑衔接制度亟待重建

“行刑衔接”当前存在的问题，有主观的因素，更多的是客观原因，必须引起监管部门足够的重视并加以解决。

一是监管对象点多面广，监管、侦查力量不足。截至2020年12月31日，安徽省有持证药品生产企业（不含中药饮片生产企业）175家；全省共有药品经营和使用单位38700余家；共有医疗器械生产企业709家，其中，取得第三类医疗器械注册证的生产企业27家，取得第二类医疗器械注册证的生产企业415家；有第三类医疗器械经营企业7065家，第二类医疗器械经营备案企业26561家，医疗器械使用单位12931家。

二是药品专业性过于复杂，难以作出权威定性。如食药同源问题，《中国药典》目录中药品性状的认定等。

三是法律抽象且彼此不统一，罪与非罪、此罪彼罪界限模糊。如变质、被污染的药品定性的区别难以界定，这两种情形的认定在实践中，检验机构通常只会对检验药品成分的变化做出定量分析并出具报告，通常不会出具属于变质、被污染的定性结论。《药品管理法》第一百二十一条，对假药、劣药的处罚决定，应当依法载明药品检验机构的质量检验结论；而国家药监局商全国人大法工委“对假药、劣药的处罚决定”解释中，有的无需载明药品检验机构的质量检验结论。化妆品造成严重后果的情形，以及医疗器械足以严重危害人体健康难以认定等等情形，期待更清晰的规定。

随着《药品管理法》《刑事诉讼法》修订，《监察法》出台，以及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》修订，给药品行政执法与刑事司法衔接带来较大冲击。当前，亟需重建药品行刑衔接的法律制度体系。

行刑衔接亟待多方协作不断推进

·推动更高层次立法，促进“行刑衔接”机制规范发展

目前，相关衔接规范立法位阶低，刚性不足，约束力不强——现行“两法”衔接规定主要是国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高检等部门发布的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。前者属于行政法规，虽然对涉嫌犯罪案件的移送条件、基本程序及工作时限等都作了明确规定，但由于该规定无法涉及刑事司法领域，没有解决在行政执法过程中形成的证据进入司法程序后的法律地位及证明规则问题；后者对行政执法机关如何向公安机关移送涉嫌犯罪案件缺乏规定，而且对其怠于移送案件的情况缺乏有效、可操作的监督制约机制。

由于相关法律中没有对检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件作出规定，目前行政执法与刑事司法衔接制度框架主要为行政法规、地方规定和各级检察机关与公安机关、行政执法机关会签的规范性文件，协调性安排多，强制性规定少。

在现行法律体系中，对于行政执法机关移送涉嫌犯罪活动的监督与制约，《刑法》、《刑事诉讼法》的规定极其概要，作出具体监督权规定的行政法规、行政解释、司法解释或多个部门联合发布的各种“意见”等的法律位阶又较低、较软，这种“立法”现状的存在，导致种种规定之间各自为政，造成法制“不和谐、不统一”。因此，构建运转顺畅的两法衔接机制，仅有行政规章制度是远远不够的，有必要提高立法位阶，将其纳入法治体系考虑。

·加强信息共享，畅通“行刑衔接”机制运行

2016年前后，由商务部门牵头，全国有27个省（区、市）建成省级层面打击侵权假冒违法犯罪信息共享平台，但时过境迁，这个平台名存实亡，起码食品药品执法办案没有被覆盖。为此，笔者认为，要积极推进“行政执法与刑事司法衔接信息共享平台”系统建设，使执法办案动态信息能够及时与公安机关、检察院、法院互通，及时通报案件信息线索、查办进度，实现案件的网上移送、网上办理、执法动态交流和业务研讨、案件信息流程跟踪和监控，着力破解涉刑案件移送中的难点、堵点，畅通移送渠道，实现药品行政执法信息共享，提高移送效率；同时，充分发挥检察机关对行政机关和公安机关对案件移送的期限、流程等的法律监督作用，防止有案不移、有案难移的现象发生。对于实践中消极对待信息共享的问题，可以设立适当的奖惩机制，制定评价标准、奖励形式、惩罚措施等细则，激发共享案件的积极性，逐步实现行政执法和刑事司法“无缝衔接”。

·继续发挥职能优势互补，增强执法协作合力

强化部门协作机制，充分发挥行政机关、司法机关的专业技术优势，形成打击合力。药品监管部门对公安机关侦办药品案件，要依法给予检验、鉴定、认定等协助，解决案件办理中遇到的专业性问题，为案件查办提供技术支持；尽快规范涉案药品的检测认定。首先是明确认定组织形式，在市级行政机关层面成立假药、劣药认定机构（如专家委员会等）；其次是整合政府、社会检测资源，满足涉案药品的检测需要；第三是规范认定程序，进一步明确认定步骤、认定意见的出具等具体规定。

公安机关在药品案件查办中提前介入有很大优势。不仅可以完全控制现场人员、控制现场通信，而且对现场勘验、搜查优势，对证据采集、证据固定、线索保密等都有极大的支撑作用；对涉案人员现场讯问、对涉案人员心理震慑效果十分明显。

最高检、全国整顿办、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》规定：“对有证据表明可能涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据，需要公安机关参与、配合的，行政执法机关可商请公安机关提前介入。

中办、国办转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的通知规定：“行政执法机关在执法检查时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的，应当及时向公安机关通报。接到通报后，公安机关应当立即派人进行调查，并依法作出立案或者不予立案的决定”。

原国家食药监总局等五部门《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》规定，“药品监管部门在日常工作中发现……明显涉嫌犯罪的案件线索，应当立即以书面形式向同级公安机关通报。公安机关应当及时进行审查，必要时可以进行初查。”

然而，在实践中，由于上述规定过于宽松和难以把握尺度，缺乏约束性，实际执行难度较大。很多市、县局遇到案件，大多凭私人关系、用个人感情请求司法机关提前介入。由于缺乏提前介入的硬性规定和案件移送的标准，因此，行刑衔接在基层难以形成合力，完善机制还有很长的路要走。

为此，要积极推进有关法律法规出台，对提前介入的具体情形，如有证据表明涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据的；现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准，涉嫌犯罪的；热点敏感、影响重大或疑难复杂的涉嫌犯罪案件；可能引起群体性事件、暴力抗法的；药品执法机关认为确有重大犯罪嫌疑或其他严重情形的，以及与公安机关会商后的其他情形等进行界定。同时，制定药品案件移送的标准。

·开展联合执法办案，促进“行刑衔接”常态化

面对当前药品违法行为的复杂性和隐蔽性等特点，许多地方成立了“行刑衔接联合办案室”，联合执法办案成为常态。联合办案使案件线索移交更为顺畅，使执法文书、证据材料的审核更为严谨，同时还加强执法交流，进一步提高了办案人员的能力，使案件的质量和效率有了明显提升。药品监管部门与公安部门联合执法，能够有力震慑药品市场的不法行为，切实提高药品行政执法效率和防范打击能力，促使经营者从思想上牢固树立守法经营理念，主动维护药品市场的经营环境。

·积极开展双向交流培训，凝聚双方智慧力量

邀请司法机关对药品执法人员进行行刑衔接业务培训，评查行政执法案卷，指导修订完善行政执法文书制作规范。药品监管部门要对司法工作人员开展药品专业知识及专业法规培训，共同研究探讨行刑衔接的技术难题，统一双方思想认识，着力推进药品安全行刑衔接。

要创新培训形式。例如举行药监与公安机关的联合培训，公安机关为药监执法人员讲解证据保护、讯问技巧、证据转换等课程，药监部门可以向公安的同志讲授药械化专业知识，双方共同开展讨论，形成良性互动。同时，来自同一市、县的公安、药监学员，通过培训期间的接触、了解，进一步增进友谊，更加有利于执法办案中的行刑衔接。

要主动沟通协调。通过请示汇报、召开联席会议等形式，定期向公检法机关汇报药品案件办理情况，主动请司法机关为药品案件把关，突破行刑衔接的瓶颈，找到解决问题的途径和手段。争取他们对药品执法全过程的监督指导，形成互相支持、互相配合、互利互助的工作机制。（安徽省药品监督管理局党组成员、副局长 姚强）

(责任编辑：陆悦)