在行政处罚程序中，当确认某个违法行为可以或者应当减轻处罚后，如何减轻及减轻的方式等属行政处罚裁量权问题。《药品经营和使用质量监督管理办法》（以下简称《办法》）首次在规章中确立了部分药品经营和使用环节的违法行为适用减轻行政处罚（以下简称减轻处罚）制度，开药品监管立法之先河。厘清减轻处罚的涵义、方式方法等，制定科学的裁量基准，指导和规范药品监管部门正确适用减轻处罚，在当下具有紧迫性。

减轻处罚的涵义

减轻处罚制度源自1996年出台的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）。2021年《行政处罚法》修订后，减轻处罚制度得以进一步完善。过罚相当、处罚与教育相结合等原则是减轻处罚制度的法理基础，依法减轻违法者的法律责任，是尊重和保护行政相对人合法权益的应有之义，有助于培养社会对法律的信仰和服膺，增强对法治的信心。然而，《行政处罚法》只在第三十二条等规定了适用减轻处罚的条件，并未明确减轻处罚的定义、方式及方法等，减轻处罚的内涵模糊、外延不清，使得执法人员普遍心存疑虑，不敢、不愿适用减轻处罚。

虽然《行政处罚法》减轻处罚的定义阙如，但是国家机关、学者从学理的角度对减轻处罚多有阐释。

中国人大网2002年4月18日发布的《在行政处罚中如何运用和理解免于处罚、从轻和减轻处罚的规定？》一文中明确界定：“减轻处罚，是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度最低限以下，对违法行为人适用行政处罚。”《行政处罚法释义》一书表述为“减轻处罚，是指行政机关在法定的处罚种类和处罚幅度最低限以下，对行政违法行为人实施行政处罚。包括选择比法定处罚种类轻的处罚，以及在法定的处罚幅度最低限以下实施处罚”。2024年2月国家药监局发布的《药品监督管理行政处罚裁量适用规则》（以下简称《适用规则》）第七条第四款明确：“减轻行政处罚是指适用法定行政处罚最低限度以下的处罚种类或者处罚幅度，包括在违法行为应当受到的一种或者几种处罚种类之外选择更轻的处罚种类，或者在应当并处时不并处，也包括在法定最低罚款限值以下确定罚款数额。”

上述减轻处罚的三种观点涵义基本相同，均概括了“在法定的处罚种类和处罚幅度以下处罚”的本质特征。

《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中关于减轻刑事处罚的规定，对把握减轻行政处罚有指导和借鉴意义。《刑法》对减轻刑事处罚设置了严谨和完备的条款，其中第六十三条规定：“犯罪分子具有本法规定的减轻处罚情节的，应当在法定刑以下判处刑罚；本法规定有数个量刑幅度的，应当在法定量刑幅度的下一个量刑幅度内判处刑罚。”《刑法》法律责任的多阶次设置，如主刑的管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑等，轻重次第，使得减轻刑事处罚具有较大的可操作性。

 现行药品监管法规法律责任的特点

在药品监管领域，行政处罚种类包括警告，罚款、没收违法所得、没收非法财物，吊销许可证件，限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业，行政拘留。警告、通报批评等属最轻的处罚应无疑，但其他处罚种类孰轻孰重不易衡量，各种处罚种类之间轻重并没有形成明显的梯度。

以《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）和《办法》为例，“法律责任”章节设置的行政处罚种类和阶次较少，但罚款金额较大。

《药品管理法》中设置的“法律责任”大致分“一般情节”和“情节严重”两个处罚阶次，如第一百一十六条生产、销售假药的罚则；少数只设置一个阶次，如第一百一十五条未取得药品生产、经营许可证或医疗机构制剂许可证生产、销售药品的，行为罚则只有“一般情节”。对于罚款，除个别条款单处外，大多为并处，部分条款的罚款金额计算放大效应明显。

《办法》等规章的法律责任分“一般情节”与“造成危害后果”或者“情节严重”两个阶次，处罚种类主要为单处罚款。如根据《办法》第六十八条第三款，药品零售企业销售麻醉药品、第一类精神药品等国家禁止零售的药品的，一般情节处五万元以上十万元以下罚款；造成危害后果的，处十万元以上二十万元以下罚款。《药品网络销售监督管理办法》的法律责任设置与上述相同。

减轻处罚方式适用探讨

笔者以《适用规则》第七条第四款为依据，结合以下案例分析实施减轻处罚的可行性及合理性。

案例 某药品批发企业未经批准，超经营范围经营中药饮片，但具有及时改正、不影响药品质量安全的情节。依据《办法》第六十八条规定，应当按照《药品管理法》第一百一十五条规定（责令关闭，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算），给予减轻处罚。

该案例中，减轻处罚有以下几种实施方式。

在违法行为应当受到的一种或者几种处罚种类之外选择更轻的处罚种类  《药品管理法》第一百一十五条只规定了一个处罚阶次，处罚种类包括责令关闭、没收违法销售的药品和违法所得、并处罚款。在上述规定的处罚种类之外选择更轻的处罚种类，只能选择警告或者通报批评。然而，对于此类违法行为减轻至警告等，有失之于宽的嫌疑，恐引发社会争议和相关风险。

应当并处时不并处 即依据《药品管理法》第一百一十五条规定的处罚种类处罚，但不并处罚款。免除罚款是实实在在的减轻处罚，但是否符合从严监管药品的政策导向，需要细致考量。

在法定最低罚款限值以下确定罚款数额 即依照《药品管理法》第一百一十五条规定处罚，但罚款减轻至十五倍以下的适当倍数。此种情形也应包括在“情节严重”时，对相关个体责任人的罚款、禁止从业期限及行政拘留期限的减轻。减轻罚款可操作性较强，是当前减轻处罚的主要方式。

由于违法行为的复杂性，按照上述单一方式减轻的结果未必能实现减轻处罚的目的。过罚相当原则要求，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。在适用减轻处罚时，处罚种类的取舍或幅度的减轻因事而异，该宽则宽、当严则严，处罚种类与幅度之间应均衡。

据此，在上述案例中实施减轻处罚，首先应当排除“责令关闭”。其次，考虑是否没收违法所得和违法销售的药品。鉴于《行政处罚法》第二十八条第二款“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收”的普遍性授权，减轻处罚时不宜免除没收违法所得；而“没收违法销售的药品”值得斟酌，涉案药品一般为合法产品，从避免浪费和提高执法效率考量，可以免除“没收违法销售的药品”。第三，在免除罚款与减轻罚款之间作出选择。鉴于药品安全的重要性，免除罚款可能会引发其他风险，而减轻罚款则切实可行。

完善减轻处罚制度的建议

减轻处罚是审慎包容监管的重要内容，客观上降低了企业的制度性成本，有利于激发市场活力，培育良好的营商环境。同时，减轻处罚的结果往往更加接近社会和公众的认知，有利于教育和引导公众自觉守法。鉴于药品安全的重要性及相关法律责任的特点，笔者对运用《适用规则》减轻处罚提出如下建议。

遵循综合裁量原则 减轻处罚涉及复杂因素，必须遵循综合裁量原则及方法（《适用规则》第六条），综合考虑个案的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主客观情况等，兼顾本地区经济社会发展状况、药品产业高质量发展和药品安全风险防控需要等相关因素，惩戒违法行为，预防药品安全风险，保护和促进公众生命健康，实现政治效果、社会效果和法律效果的统一。通过综合裁量，科学合理选择处罚的种类和幅度，使处罚决定更加切合过罚相当原则和国家的大政方针，彰显公平正义。

罚款是减轻处罚的核心  《药品管理法》罚则计算罚款的放大效应（如第一百一十五条规定货值金额不足十万元的按十万元计算），使得法定罚款金额为多数中小企业难以承受之重。由于药品安全的重要性，免除罚款在减轻处罚时实属罕见，应当从严并审慎抉择。而适度的减轻罚款，符合立法宗旨及当前的监管理念，可实施空间较大。然而，减轻罚款的幅度不易把握，《适用规则》规定了“减轻处罚应当低于最低倍数或者低于最低罚款数额”，但仍显不足。假设前述案例涉案药品货值只有5000元，即使按低于最低倍数十五倍之十四倍罚款，也要罚款140万元。如此高额的罚款，虽然形式上符合减轻处罚的规定，但实质却偏离了减轻处罚的宗旨和过罚相当的要求。为了防范行使自由裁量权的恣意妄为，有必要在裁量基准中对减轻罚款的最低限度作出规定。如《山东省药品监督管理局药品案件查办工作指导意见（试行）》第十九条规定了“给予减轻行政处罚，不得低于法定裁量幅度最低限的10%”。

借鉴《刑法》，对于法律责任有两个或以上处罚阶次的，可在法定处罚幅度的下一个处罚幅度内处罚 例如，药品零售企业以买商品赠药品的方式向公众赠送甲类非处方药的行为，依据《办法》第七十二条规定，经责令限期改正后，逾期不改正的，一般情节处五千元以上五万元以下罚款；造成危害后果的，处五万元以上二十万元以下罚款。如当事人逾期不改正且已造成危害后果，同时又有“主动减轻违法行为危害后果”的情节，减轻处罚时可依照下一个阶次即在五千元以上五万元以下罚款。

适用“在违法行为应当受到的一种或者几种处罚种类之外选择更轻的处罚种类”应当慎重 此种减轻处罚方式逸出了法定的处罚种类，一般只能适用于性质较轻且法律责任只有一个阶次的违法行为，慎用于性质较严重的违法行为。（钟震球）

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