案情

2025年4月，A省药监局收到职业投诉举报人B某的投诉书称，其在线上某店铺购买了一款由C公司生产的产品，品名为“甘油液体敷料”，属于未经注册生产的第二类医疗器械。理由是该产品标注的预期用途符合《医疗器械分类目录》中“液体敷料、膏状敷料”序列特征，根据国家药监局2022年3月24日发布的《关于调整〈医疗器械分类目录〉部分内容的公告》，该类敷料已由第一类医疗器械调整为第二类医疗器械，2023年4月1日后未经许可不得生产、进口和销售，而涉案产品生产日期为2023年10月14日，仍标注备案号。B某还称，产品存在安全风险，其使用后出现皮肤红肿等现象，要求依法赔偿。投诉书特别注明：“本次仅投诉，不包含举报内容，关于该产品所涉举报事项，此前已向你局进行了举报，你局已经受理，对此本人没有异议。”

A省药监局作出不予受理决定，告知B某根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下简称《办法》）第十二条规定，投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监管部门处理，建议通过全国12315平台登记投诉或拨打热线电话向企业所在地县级市场监管局提出赔偿诉求。B某不服，向A省人民政府提起行政复议，称其曾于2025年1月8日向C公司所在地的D区市场监管局提起投诉，但不予受理，理由是没有处理该投诉的管辖权，认为第二类医疗器械归省级药品监管部门监管，投诉亦由省级药品监管部门监管负责，建议向A省药监局提出；后B某又向D区人民政府提起行政复议，区人民政府维持D区市场监管局不予受理投诉的决定。B某认为A省药监局和D区市场监管局相互推责，A省药监局未履行投诉处理法定职责。

分歧

药品（含医疗器械、化妆品，下同）的投诉应向哪一级市场监管部门提出？对单纯以职业索赔为目的的投诉，市场监管部门是否应受理？投诉人对投诉处理结果不服提起行政复议，是否应受理？行政机关和复议机关内部存在很大分歧。

第一种意见认为，B某近年来在全国12315平台投诉举报数百起，其购买商品的目的显非生活所需，不具有权利保护的必要性和正当性，属于《办法》第十五条第三项规定的不予受理投诉的情形。B某不具有行政复议申请人资格，申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第二项规定的受理条件。

第二种意见认为，《最高人民法院办公厅对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》（以下简称《答复意见》）提出，应限制职业打假人的牟利性打假行为，但食品药品除外。因此，B某有权投诉。B某投诉的产品属于第二类医疗器械，依据《医疗器械生产监督管理办法》，应由省级药监部门管辖；A省药监局应当受理B某投诉，B某对不予受理决定有权提起行政复议。

评析

本案关键问题有两个：一是投诉管辖权如何确定，二是投诉处理是否属于行政复议范围。

《办法》明确了投诉和举报的定义。投诉是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监管部门解决修理、更换、退货、退款、赔偿损失等民事纠纷的行为；举报是指自然人、法人或者其他组织向市场监管部门反映经营者涉嫌违反市场监管法律法规规章线索的行为。《办法》明确投诉适用行政调解程序，举报适用行政处罚程序；消费者可同时提出投诉和举报，市场监管部门应分别处理；药品监管部门处理投诉举报适用《办法》。《办法》第十二条规定，投诉由被投诉人实际经营地或住所地县级市场监管部门处理。对电子商务平台经营者以及通过自建网站、其他网络服务销售商品或提供服务的电子商务经营者的投诉，由其住所地县级市场监管部门处理。对平台内经营者的投诉，由其实际经营地或平台经营者住所地县级市场监管部门处理。上级市场监管部门认为有必要的，可以处理下级市场监管部门收到的投诉。下级市场监管部门认为需要由上级市场监管部门处理本机关收到的投诉的，可以报请上级市场监管部门决定。

本案中，B某曾向D区市场监管局投诉。D区市场监管局认为被投诉人为第二类医疗器械生产者，依据《医疗器械生产监督管理办法》第五条第二款规定，其监管由省级药品监管部门负责，投诉亦应由省级药品监管部门处理，故以《办法》第十五条第一项“投诉事项不属于市场监督管理部门职责，或者本行政机关不具有处理权限”为由不予受理。

笔者认为，这实质上混淆了监管职责与投诉处理职责。根据2018年9月发布的《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，省级药品监管部门负责医疗器械生产环节的许可、检查和处罚；市县两级市场监管部门负责医疗器械经营的许可、检查和处罚，以及使用环节质量的检查和处罚。虽然《医疗器械监督管理条例》第七十九条和《医疗器械生产监督管理办法》第五条规定，省级药品监管部门负责第二类医疗器械的生产监管，亦负有对投诉举报进行核实、处理、答复的职责，但《办法》是关于投诉举报处理的专门规章，第十二条明确规定投诉由被投诉人实际经营地或住所地县级市场监管部门处理，根据特别法优先于一般法的法律适用原则，投诉理应适用《办法》第十二条规定。且从B某的投诉请求“使用后出现皮肤红肿等现象，要求依法赔偿”看，其声称的人身损害及与权益争议发生在使用环节而非生产环节，监管职责明显在市县级市场监管部门。此外，依据《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十条第二款规定，B某虽然可以向生产者要求赔偿，但生产者承担的是连带责任，属于民事责任，而非《医疗器械监督管理条例》及《医疗器械生产监督管理办法》中的行政违法责任。因此，对第二类医疗器械民事纠纷的调解不属于生产监管范畴，A省药监局不受理投诉并无不当，且对B某对于C公司的相关举报，A省药监局已立案，已履行了医疗器械生产监管职责。D区市场监管局认为该类投诉的调解不属于其职责，属于对《办法》第十二条的错误理解。即便认为需要由上级市场监管部门处理该投诉，亦应先受理，然后报请上级决定。

第一种意见明确判断B某为职业投诉举报人，购买、使用医疗器械目的并非为生活消费所需，主张市场监管部门不予受理投诉，符合《办法》第十五条规定。对复议机关而言，B某以索贿牟利为目的购买使用医疗器械，属于市场监管部门不予受理的情形，市场监管部门是否受理及如何调解，均与B某无行政法意义上的利害关系，依法不应受理B某的行政复议申请。笔者原则上认同这一意见。然而，无论是A省药监局还是D区市场监管局，均未以《办法》第十五条第三项规定的“不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议”为由，而是以非本机关职责为由不予受理。

实践中，对职业投诉举报的处理，无论是行政机关，还是复议机关、司法机关，观点和做法不一而足。有的认为根据《答复意见》，食品药品职业投诉举报亦受法律保障，可以主张相应权利。第二种意见就是典型代表。首先，如前文所述，D区市场监管局不予受理投诉不妥。其次，A省药监局没有处理投诉的职责，不予受理投诉的告知并无不当，B某对此无权提起行政复议，第二种意见不妥。第三，B某为职业投诉举报人，其购买涉案产品并非为生活消费所需，也不能证明与C公司间存在消费者权益争议，长期以来频繁进行投诉举报，提起复议、诉讼，严重挤占、浪费行政资源、司法资源，滥用诉讼权利，其提起的行政复议不应得到支持。

综上，消费者正常的投诉属于要求行政机关解决民事争议的行为，行政机关对民事纠纷只有调解职责；非为生活消费需要的牟利性职业投诉，属于不予受理的情形。对复议机关来说，为牟利而链接的利害关系不应认定为维护自身合法权益，行政机关是否处理投诉事项并非导致投诉人合法权益受影响的直接原因，即行政机关是否受理投诉、是否组织调解，与投诉人之间无利害关系，不属于行政复议范围。

（作者单位：江苏省药监局 张海）

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