“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”为贯彻落实“四个最严”的要求，以法治方式解决当前食品安全领域存在的突出问题，进一步提升执法效能，扩大案件查处的辐射效应，达到整改规范的最终目的，山东省邹平县食品药品监管局尝试推行“以案促改”执法模式，并取得初步成效。

食品案件查处存在的主要问题

“最严处罚”遭遇执法落地难  自2015年10月1日新修订《食品安全法》实施以来，基层执法部门遇到“最严处罚”落地难的问题，具体表现在不少违法主体生产经营规模小、获利少，监管部门在作出处罚决定后，面临着履行难、执行难的问题。

“终身禁入”制度难落实  新修订《食品安全法》规定，对于因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作。食品生产经营市场准入门槛低，在目前政府大力推进减少事前审批事项的背景下，若有因食品安全犯罪服刑记录的人从事食品生产经营活动，政府及监管部门也较难监管到。

监管人员履职风险增加  “最严肃的问责”使基层监管人员面临空前的压力。目前基层的实际情况是人员少、任务重，食品安全违法行为处罚执行难等，增加了监管人员的履职风险。因此，要把问责这把剑用准、用好，任重而道远。

“以案促改”的必要性

“以案促改”是办理食品案件的有益探索  “以案促改”是执法人员在查办食品违法行为过程中，以问题为导向，提出整改事项，依照验收意见书，督促改正违法行为，并依法行使自由裁量权，这样既能惩处食品违法行为，又能防止失职渎职，更是对人民群众合法权益的保障。

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以案促改”是构建长效监管机制的重要手段  处罚只是手段，规范才是目的。着眼案件查处志在长效规范，用规范高效的依法行政，对行政相对人依法进行正确指导并构建稳定、规范的市场经营秩序，是推行“以案促改”的初衷，也是推行“以案促改”的最终目的。

“以案促改”是食品安全法治建设的有效补充  “以案促改”是用法治思维思考问题，以法治方式解决问题，是切实提高食品药品监管能力和水平的有效举措，更是贯彻党中央、国务院关于全面依法治国战略部署，增强食品安全监管法治建设的有效补充。

  “以案促改”的分类

因果促改，以因定果  根据违法行为发生的原因，案件承办机构在实施行政处罚的过程中，同时下达责令整改通知书，强制相对人在接受处罚的同时，改正违法行为，通过查找造成问题的原因，知道“为什么”，应该“怎么做”，达到解决问题的目的。此方法重点针对类似菌落总数超标等与生产经营场所的环境、卫生有密切关系的产品，督促生产经营者切实落实主体责任，彻底解决问题。

同类促改，举一反三  在实施行政处罚过程中，针对某种业态高风险的普遍问题、共性问题，办案机构在督促案发单位进行整改落实的同时，应通报全系统或相关主管部门，通过信息共享、纵向延伸，引起政府、相关部门、同行业高度重视，增强风险防范意识，防止群体性、重大食品安全事故发生。此方法主要适用于查处学校食堂、农村聚餐等易引发群体性食品安全事故的场所，监管部门在立即责令整改的同时，应迅速将信息通报教育部门、镇街社区等，防止事态扩大。

追溯促改，寻根问源  在查处涉及原料问题的食品违法案件时，监管部门在进行处罚和责令整改的同时，应当追溯问题原料的来源。属于本辖区内的问题要及时另案查处。不属于本辖区管辖的要做好移送和通报工作。此方法重点适用于查处流通环节、餐饮环节的食品违法问题，执法人员通过查验进货台账，索证索票制度建设、落实情况，追查问题食品根源，达到治标又治本的目的。

综合促改，以点带面   在下达责令整改通知书的同时，监管部门应以点带面、深挖问题根源，检查管理体制和制度上存在的漏洞和薄弱环节，督促案发单位建章立制，达到综合整改、全面提升的目的。此方法重点针对存在“未发现等于不存在”侥幸心理的行政相对人，监管部门通过验收整改事项，进一步对其生产经营状况进行全面检查，促使其全面整改、全面提升。

释法促改，惩防并举  对行政相对人的违法行为进行处罚的同时，监管部门应向行政相对人普及相关法律法规知识，切实体现处罚与教育相结合的原则。此方法重点针对地处偏远、文化知识层次低、生产经营过程中不知道该怎么做的业户或单位，通过在整改过程中进行宣传教育、引导督促，帮助其学法、知法、懂法，守法经营。

“以案促改”的实施

明确整改项目，为验收提供依据  执法人员应当对有证据证明的违法行为下达责令改正通知书，注明整改项目，必要时可建议采取相关整改措施，为整改验收提供依据。

严审验收意见书，为依法裁量提供依据  执法人员根据整改事项进行逐一检查验收，并将客观情况准确写入验收报告，形成整改验收意见书，经过合议，将其作为执法人员依法实施从轻、减轻、从重自由裁量的证据及依据。同时，也可以有效规避“不作为”“不依法行政”“不依程序执法”等问题的发生。

“以案促改”是“情”与“法”的结合，一方面遵循食品安全法、行政处罚法和自由裁量权的有关规定，做到“依法”；一方面结合食品生产经营业户现状，做到“合情”，达到了“情”与“法”的结合及整改规范的目的，在实际工作中初显良好的社会效果。据统计，自实施“以案促改”以来，仅5个月的时间，邹平县食品药品监管系统就立案查处食品药品违法案件126起，移交公安机关9起，案件数较同期增长6倍，有力震慑了食品药品违法犯罪行为。

（作者系山东省滨州市邹平县食品药品监督管理局党组书记、局长）

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