编者按

       食品生产加工小作坊、小摊贩、小餐饮（简称“三小”）一直是各地食品药品监管部门监管的重点和难点。2015年10月1日正式实施的新修订《食品安全法》规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由各省（自治区、直辖市）制定。截至目前，全国共有27个省（区、市）出台食品生产加工小作坊、小摊贩、小餐饮监管地方性法规或者地方政府规章，地方立法和监管富有成效。

       为交流经验，并推动地方“三小”立法全覆盖，本版特推出系列报道，通过记者的采访，对多地“三小”立法的经验，以及立法对“三小”监管的促进作用进行报道。敬请关注。

       “三小”立法涉及城市管理、民俗风情、食品安全等问题，新修订《食品安全法》实施后，如何以“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”为标准，因地制宜立法，加强对食品“三小”的监管，不仅成为人们关注的焦点，也考验着立法者与执法者的智慧。

       因地制宜  细化自由裁量标准

       浙江省出台的《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》（以下简称《“三小一摊”管理规定》）对“三小一摊”实施登记管理，做到“宽准入严监管”。

      浙江省食品药品监管局政策法规处副处长罗良杰表示，登记并不是行政许可，“三小”经营者只需依法提交书面材料即可取得登记证或登记卡，无需进行现场核查。这有利于将尽可能多的“三小一摊”纳入监管视线，以改变准入门槛过高，无证经营事实存在又无法彻底取缔的现象。

      浙江省实施负面清单防范风险，对禁止“三小一摊”生产经营的食品实行目录管理，禁止目录由浙江省食品药品监管部门制定，报省人民政府批准后施行。设区的市食品药品监管部门可以在省人民政府批准的禁止目录基础上增加禁止生产经营的食品种类，报本级人民政府批准后施行。此外，浙江省还明确规定，食品药品监管部门应当建立健全“三小一摊”信用管理制度，采取“双随机一公开”方式加强监督抽查，自“三小一摊”登记之日起1个月内，至少对其生产经营情况检查一次，对从事网络经营的增加监督抽查频次。

      行政处罚幅度适当，提升监管执法效能。浙江省对“三小一摊”的行政处罚幅度，比照原《食品安全法》，结合浙江省实际情况进行了较为适当的规定。如对经营超过保质期食品的违法行为，新修订《食品安全法》规定处罚5万元以上，原《食品安全法》规定2千元以上，《“三小一摊”管理规定》则规定罚款3千元以上，高于原《食品安全法》的起罚点，既体现从严监管，也符合客观实际。

      “浙江省地方立法给适用简易程序的行政处罚留有空间，对于一些情节较轻的违法行为，罚则中规定的罚款额度未超过1千元的；如果主体性质是单位，可以依照《行政处罚法》当场处罚，以提升执法效率。” 罗良杰说，对于新修订《食品安全法》规定的行政拘留处罚，由于地方性法规不能设定限制人身自由的行政处罚，《“三小一摊”管理规定》在第二十五条作了转致规定，避免在执法中产生争议。

      明晰概念  规范食品业态发展

      在《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》（以下简称《条例》）的制定过程中，立法部门和执法部门对食品加工小作坊的概念展开了深入探讨。此前，在具体执法实践中，由于相关法律法规没有对“三小”的加工场所面积、从业人员数量、生产条件和工艺技术要求、生产经营规模等进行量化规定，对哪些主体应当办理《食品生产许可证》，哪些应当办理《食品加工小作坊许可证》，一直存在争议。如果应当办理《食品生产许可证》的企业，为降低税费，规避白酒、乳制品等许可限制，转而办理《食品加工小作坊许可证》，使生产企业和小作坊混为一谈，甚至是生产企业挤占了小作坊的市场，则可能阻碍区域性食品行业发展。

      据青海省食品药品监管局食品流通消费监管处处长安笑宇介绍，《条例》澄清了小作坊的概念，明确小作坊是指有固定生产加工场所、从业人员较少、生产条件和工艺技术简单、生产经营规模小、从事食品生产加工活动的经营者。从而较好地将生产企业和小作坊区分开来。为深入贯彻落实《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》，在深入调研的基础上，青海省又研究制定了《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》，进一步细化完善了食品生产加工小作坊和食品摊贩许可登记的范围、条件和程序。

      截至目前，青海省共发放《食品小作坊许可证》近1500件，《食品摊贩登记卡》近3000件。青海省食品加工小作坊和食品摊贩的发证登记工作已经基本完成。

      重心下移  加强事中事后监管

      为加强“三小”监管，《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》（以下简称《管理条例》）规定县级食品监管部门应当在发放食品小作坊、小经营店备案证或者收到食品摊贩登记信息之日起30日内，进行现场监督检查。这一制度设计充分顺应了“弱化事前审批，强化事中事后监管”的时代要求。

      四川省食品药品监管局政策法规处处长曾继奎介绍说，《管理条例》体现了便民、利民原则，坚持执法重心下移，规定食品小作坊、小经营店的备案主要由县级食品监管行政部门实施，对“三小”的日常检查、抽样检验、行政处罚等职责也主要由县级食品监管部门承担。

      《管理条例》禁止食品小作坊生产加工食品添加剂，禁止食品小作坊接受委托生产加工或者分装食品。曾继奎介绍，《管理条例》规定食品小作坊应当委托有资质的检验机构对新投产、停产超过3个月后重新生产，以及改变生产工艺后生产的首批食品进行检验，检验合格后方可继续生产、销售，且每年至少对其生产的食品进行一次检验，检验报告的保存期限不得少于1年；同时规定了食品小作坊生产加工的食品应当有标签，标明食品名称、成分或者配料表、生产日期、保质期、贮存条件、食品小作坊名称、备案号、生产地址等，标签内容应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。

      在《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》的制定过程中，执法部门建议对食品加工小作坊和食品摊贩所生产经营食品的销售渠道加以限制，从而避免食品加工小作坊和食品摊贩生产经营的食品进入超市、学幼机构等高风险领域。但立法部门认为，既然已经对相关经营主体进行了许可和登记，就不应当对食品加工小作坊和食品摊贩生产经营食品的销售渠道加以限制，而应由监管部门加强监管，确保食品质量安全。

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