责令改正的适用探析

  • 2019-11-26 14:08
  • 作者:钟震球
  • 来源:中国医药报

  国家市场监督管理总局制定的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》(以下简称《暂行规定》)已于4月1日正式施行。与《暂行规定》配套使用的《市场监督管理行政处罚文书格式范本》也于3月25日正式印发。


  其中,“责令改正通知书”格式范本明确载明,“如对本责令改正决定不服,可以自收到本通知书之日起六十日内申请行政复议;也可以在六个月内依法向法院提起行政诉讼”。对此,基层执法人员心存疑惑:责令改正应如何适用?责令改正具有可诉性吗?


  责令改正不是行政处罚


  责令改正(包括责令限期改正,下同)是指行政主体要求行政相对人履行法定义务,停止和纠正违法行为,以消除不良后果或恢复原状的行政命令。责令改正是行政主体的职权行为,其行使必须有明确的法律依据。作为行政命令,具有一定的强制性,如果当事人不履行,可能承担不利的法律后果。


  但需要明确,责令改正不是行政处罚。


  首先,责令改正与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁;而责令改正是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。


  其次,两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁,是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺,是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒;而责令改正本身并不是制裁,只是要求违法行为人履行法定义务,停止违法行为,消除不良后果,恢复原状。


  再次,两者形式不同。《行政处罚法》第八条规定,行政处罚的种类包括警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚。而责令改正违法行为,因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。


  由此可见,责令改正与行政处罚是两种不同性质的具体行政行为,二者之间亦不存在包含或隶属关系。行政机关应当正视责令改正的上述特点,以适当的方式和途径对行政相对人的权益给予救济和保护。


  两种形式要区别对待


  在具体行政执法中,责令改正通常有两种形式。一种是按照《行政处罚法》第二十三条规定,在实施行政处罚时,对所有的违法行为都应当责令当事人改正或者限期改正。此种情形下,依据《市场监督管理行政处罚文书格式范本》使用指南的意见,责令改正决定在《行政处罚决定书》或者《不予行政处罚决定书》中一并表述,不必单独制作责令改正通知书。


  第二种是某些法律规定将责令改正作为较重行政处罚的前置。此类责令改正是针对具体违法行为的性质和特点,及时责令当事人改正违法行为,以控制或者减轻危害后果的发生。针对此种情形何时发出责令改正通知书,《暂行规定》没有明确规定。但我们可以借鉴《食品药品行政处罚程序规定》(2019年4月废止)第三十四条规定,在作出行政处罚决定前即责令当事人改正违法行为,更好地实现责令改正的目的。


  责令改正应用广泛


  责令改正在药品监管领域(包含医疗器械和化妆品)中应用广泛,主要包括以下几种常见情形。


  责令改正与警告一并作出此种情形下,责令改正与警告同时作出,并作为后续罚款或者撤销有关证书等处罚的前置。如新修订《药品管理法》(以下简称新法)第一百二十八条规定,除依法应当按照假药、劣药处罚的外,药品包装未按照规定印有、贴有标签或者附有说明书,标签、说明书未按照规定注明相关信息或者印有规定标志的,责令改正,给予警告;情节严重的,吊销药品注册证书。《医疗器械监督管理条例(2017修订)》第六十八条也有类似规定。


  在日常监管中发现上述违法行为,执法人员可以简化程序给予被监管对象警告并责令改正;或者在立案调查后,在已有证据证明存在违法行为的情况下,再及时给予警告并责令改正。


  责令改正与没收、罚款、吊销许可证等并处如新法第一百二十九条规定,“违反本法规定,药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业或者医疗机构未从药品上市许可持有人或者具有药品生产、经营资格的企业购进药品的,责令改正,没收违法购进的药品和违法所得,并处违法购进药品货值金额二倍以上十倍以下的罚款”。


  这种情形下,责令改正的作用是及时制止违法行为,如果将责令改正在行政处罚决定(适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定)中一并作出,有扩大违法行为影响的风险。因此,执法人员在案件调查中,应当对已有证据证明存在违法行为的,当即出具责令改正通知书,以及时有效制止违法行为。


  单独作出责令改正如《医疗器械监督管理条例(2017修订)》第六十五条规定,“未依照本条例规定备案的,由县级以上人民政府药品监督管理部门责令限期改正;逾期不改正的,向社会公告未备案单位和产品名称,可以处1万元以下罚款”。对于此类情形,在调查取证中,获得相关证据足够证明存在违规行为时,即应发出责令改正通知书。


  责令改正可诉性探讨


  一般认为,责令改正是行政执法过程中针对当事人的违法行为而采取的过程性行政措施,对其权益不产生实际影响。


  从法理分析,依据《行政诉讼法》和《行政复议法》关于受案范围的规定,提起诉讼或者申请复议,必须是认为具体行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益。因此,责令改正是否具备可诉性最重要的理据为,其决定内容是否明显损害了当事人的实体权益,且是否必须及时救济。


  在药品监管领域,相关法律法规及规章设置的责令改正,其内容均是要求违法行为人履行既有的法定义务,停止或者纠正违法行为,以控制或者减轻危害后果,没有涉及对当事人违法行为的惩罚,未对当事人的权益造成实质性损害。即使责令改正措施可能影响了当事人的某些利益,但这些利益往往依附于违法行为,其本身不受法律保护,因此,不具有可诉性。


  但如果当事人否认存在违法行为,则可以对责令改正决定行使陈述、申辩权,或者待行政机关作出行政处罚决定后再起诉或申请复议。(作者单位:广东省韶关市市场监督管理局)


(责任编辑:张可欣)

分享至

×

右键点击另存二维码!

网民评论

{nickName} {addTime}
replyContent_{id}
{content}
adminreplyContent_{id}
    为你推荐
  • 贯彻落实“两法”要求 加强药品风险管理

    新修订《药品管理法》明确提出坚持风险管理原则。加强风险管理、建立健全基于风险管理的监管制度,是贯彻实施新修订《药品管理法》,全面提升监管水平,守住药品安全底线的根本路径。 2019-12-06 13:56
  • FDA的召回职责和程序概述

    对于去除或纠正市场销售的消费产品、产品的标签和(或)违反FDA管理法规的宣传资料,召回是一种合适的处理方法。召回和正式的行政或民事行动一样,对消费者提供同等的保护并且通常更加有效和及... 2019-12-05 13:52