依案说法|新旧法过渡期间,行政强制程序遵照新规还是旧规?

  • 2022-08-01 11:17
  • 作者:谢卫兵
  • 来源:中国医药报

案情


2021年2月,A省药监局根据国家医疗器械抽检计划对某医疗器械生产企业生产的产品进行了监督抽检。2021年6月底,A省药监局收到该产品的检验报告,报告显示该产品不符合经注册的产品技术要求,为不合格产品。


2021年7月初,A省药监局执法人员对该公司送达了检验报告,并在随后的检查中发现,该公司成品库中还存放有大量该批次产品。根据《医疗器械质量抽查检验管理办法》第三十九条“对涉及的相关单位具有管辖权的药品监督管理部门应当对抽查检验中发现的不符合规定结果及其他问题进行调查处理。符合立案条件的,要按规定立案查处,并按要求公开查处结果。涉嫌犯罪的,依法移交司法机关处理。同时,督促被抽样单位和标示医疗器械注册人、备案人履行相关义务”规定,执法人员应对该公司进行立案查处,同时对剩余的该批次产品采取行政强制措施,防止流入市场,避免风险扩大。


分歧


在采取行政强制措施时,执法人员产生了分歧:2021年6月1日起,新修订《医疗器械监督管理条例》(以下简称《条例》)开始施行。执法机关对当事人采取行政强制措施,应依据新《条例》中的规定还是修订前旧《条例》中的规定?


按照新《条例》第七十条第一款第三项规定,药品监管部门在监督检查中有“查封、扣押不符合法定要求的医疗器械,违法使用的零配件、原材料以及用于违法生产经营医疗器械的工具、设备”的职权。旧《条例》第五十四条第一款第三项也明确,食品药品监督管理部门在监督检查中有查封、扣押不符合法定要求的医疗器械,违法使用的零配件、原材料以及用于违法生产医疗器械的工具、设备的职权。从法律条文来看,两者之间没有实质性差别,能够采取的行政强制措施完全一样,监管主体也很明确。


争议的地方在于,该批次不合格产品是在新《条例》施行前生产的,违法行为发生在新法规施行前。因此,一部分执法人员认为,采取行政强制措施应依据旧《条例》第五十四条第一款第三项规定,原因在于要依照“从旧兼从轻”原则。另一部分执法人员则认为,采取行政强制措施应该依据新《条例》第七十条第一款第三项规定,因为旧《条例》已经失效,新《条例》已经施行,“新法优于旧法”。


评析


以上两种主张都有一定的道理,但对于法律法规的理解都不全面。


依据旧《条例》的理由是行政处罚“从旧兼从轻”原则。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定:“实施行政处罚,适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是,作出行政处罚决定时,法律、法规、规章已被修改或者废止,且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的,适用新的规定。”这是“从旧兼从轻”原则的法律依据。但该原则是针对违法行为的处罚方面,属于实体法适用的范畴,而不是法律执行的程序要求。也就是说,采取行政强制措施不是对违法主体的处罚,而是一种法律执行程序。显然,采取行政强制措施应该依据旧《条例》规定的说法不正确。


依据新《条例》的理由是,旧《条例》已经失效,根据“新法优于旧法”的原则,应该适用新《条例》。《中华人民共和国立法法》第九十二条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”这是“新法优于旧法”原则的法律依据。“新法优于旧法”原则也称“后法优于先法”原则,其作用在于避免因法律修订造成新法、旧法对同一事项有不同的规定,而给法律适用带来疑问,为法律的更新与完善提供法律适用上的保障。


但是,机械地坚持“新法优于旧法”原则,主张采取行政强制措施应该依据新《条例》也不正确。《中华人民共和国行政强制法》第二条明确:“行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”可见,行政强制措施是行政机关为维护社会秩序、预防危害社会事件的发生、制止与消除危害社会事件的扩大和继续存在,或者为执行已生效的具体行政行为而采取的强制性的具体行政行为。一般是在尚未查清行为人的违法事实之前而采取的一种程序上的处置。行政强制法是程序法,而不是实体法。采取行政强制措施是一种法律执行程序,是程序问题;而不是对违法行为人的行政处罚,不是实体问题。


此外,2004年5月18日最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中对“关于新旧法律规范的适用规则”也进行了明确:“根据行政审判中的普遍认识和做法,行政相对人的行为发生在新法施行以前,具体行政行为作出在新法施行以后,人民法院审查具体行政行为的合法性时,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定。”由此可以看出,采取行政强制措施应该依据新《条例》,而非依据旧《条例》。


(山东省药品监督管理局区域检查第三分局 谢卫兵)

本文仅代表作者观点,不代表本站立场。

(责任编辑:陆悦)

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