《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）已正式施行。该《办法》是在2015年五部门联合发布的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》的基础上，依据2020年《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，结合药品行政执法的特点，针对七年来药品行刑衔接工作中存在的突出矛盾和问题，广泛吸纳各地经验教训和意见建议后修订完善形成。《办法》进一步明确了部门责任，完善了相关流程和要求，规范了涉案物品检验、认定、移送、保管和处置程序，强化了协作配合机制，加强了信息互联共享，补充了行政拘留的执行及行纪衔接的规定，为药品监管新体制下行刑衔接工作提供了基本遵循，有利于增强药品执法威慑力，为确保药品质量安全锻造了崭新的法律武器。

随着《办法》的施行，药品行刑衔接工作将更加顺畅、更加高效。但国家层面制定的法规制度不可能涵盖药品行刑衔接工作的方方面面，加之法规制度具有滞后于社会现实的客观特性，想要通过《办法》解决药品行刑衔接工作中的所有困难和问题，既不现实也不可能。《办法》的落地生根、开花结果仍有待各地药监部门与司法机关以人民利益为中心，站在全省（市、区）、全国高度观察问题、处理问题，以改革创新精神制定实施细则，从而让《办法》真正消梗阻、长虎牙、发新威。

“凡假必移”

应做到不同案件分别处置

自2011年5月1日施行的《中华人民共和国刑法修正案（八）》将假药犯罪由“足以严重危害人体健康”的“危险犯”起刑点修改为“生产销售假药”的“行为犯”起刑点以来，假药案件无论情节轻重、无论假药数量多少、无论有无危害后果，药品监管部门都必须将案件移交公安机关，即“凡假必移”；如不移交，药品行政执法人员则有被追责的风险。

以某地药监部门向公安机关移送的监督抽检中发现的某药厂以山麦冬冒充麦冬案为例。涉案产品仅有5公斤，山麦冬和麦冬都属于《中华人民共和国药典》中收载的中药饮片品种，该案按假药案件移送之后，前后经过近两年时间，历经检察院实施立案监督，送第三方检验机构复检，召开五次专家论证会，省、市两级药监部门出具认定意见书，最终公安机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第十六条认为该案属于“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的”情形，移交药品监管部门实施行政处罚。

回顾甘肃省近年来的药品行刑衔接案件，绝大多数都属于在监督抽检中发现的假中药饮片案，其共同特点是案值小、情节轻微、危害不大，最后的结果基本都是由公安机关移送药监部门给予行政处罚。类似案件虽然从程序上看没有问题，实质却严重浪费了行政执法和刑事司法资源，得到的结果显然与行刑衔接制度的初衷不相一致。

根据《中华人民共和国刑法》第一百四十一条列出的生产、销售、提供假药罪，原则上假药犯罪属于行为犯。《办法》第十六条再次明确，审查认定犯罪事实性质及是否追究刑事责任是公安机关的职责，因此“凡假必移”的基本原则不能变，但应设置“一般程序”和“简易程序”，对不同的假药案分别处置。

笔者认为，各地药监和公检法机关应当密切配合，制定细则，从违法事实涉及的涉案物品性质、金额、情节、后果、数量等方面明确药品刑事案件立案追溯标准，明确哪些情形、哪些案件在立案审查环节直接判定为《刑事诉讼法》第十六条的情形，纳入“简易程序”，快速受理、快速立案审查，快速移送给予行政处罚。除此之外的案件纳入“一般程序”，严格依法依规办理，从而切实提高行刑衔接的效率，把有限的人力、物力放在追查假劣源头、办理大案要案窝案等更重要的工作上。

与此同时，药监部门移交其他涉嫌犯罪案件也应严格把关，除《办法》第四条“明显涉嫌犯罪的”案件外，不能随意确定移交标准，浪费执法资源。

行政执法证据取得

应主动适应刑事证据规则要求

《办法》相比2015年发布的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，提升了药品行政执法中取得证据的法律地位。《办法》第二十一条规定，药监部门办案中依法收集的证据资料无需公安、检察机关审查就可以在刑事诉讼中作为证据使用，经过人民法院查证属实，可以作为定案的根据。

根据《办法》，在人民法院的案件审理中，药监部门制定法律文书或收集有关证据的人员有可能作为证人出庭应诉。但刑事司法和行政执法对法律文书及证据取得的规定有较大的差异，主要有以下四点。

一是刑事司法在证据取得的程序上要求更为严格，收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响执法公正的，不能作为定案的根据，而现行《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》并无此类规定。二是刑事司法在证据取得方式上更加严格，物证的照片、录像，书证的副本、复制件，视听资料的复制件，应当附有关制作过程及原件、原物存放处的文字说明，药品执法则没有如此具体的要求。三是刑事司法取证的内容更加全面，要求全面取证，证据之间互相印证，形成完整的证据链条；而在药品行政执法中，一般注重收集不利于违法嫌疑人的证据，证据之间难以形成互相印证的证据链。四是刑事司法的文书要求更加严格，必须经得起法庭质证；但在药品行政执法文书中，大量存在主观定性、使用绝对化词语等现象。

据此，笔者建议各地在制定实施细则时明确：省级药监部门首先要对照刑事司法证据规则修订完善取证和法律文书制作制度，尽量让行刑衔接中证据渠道顺畅，使证据资料符合刑事司法取证规则的规定，避免取证中行政、司法跑来回路、做往返事，防止由于取证不及时、不规范造成证据遗失；其次，各级药监部门要认真开展有关行刑衔接法律文书撰写的培训，主动邀请公检法机关对药监执法人员进行业务培训，指导行政执法案卷评查，切实提升行刑衔接工作能力；最后，要切实运用好“行政执法与刑事司法衔接信息共享平台”，开展全员学习培训，尽快落实行刑衔接网上移送、网上受理、网上监督。

涉案物品的检验认定

应明确责任主体

《办法》第二十三条规定，公检法机关在办理危害药品安全案件中，药监部门应当积极协助，及时提供检验结论、认定意见，并承担相关费用。《办法》第二十四条、第二十六条规定，地方各级药监部门应当及时向公检法机关通报药品检验机构相关信息；有关假药、劣药，是否“足以危害人体健康”，是否属于民间传统配方的认定意见，由地市级以上药监等部门出具。

上述规定看似很明确，但在过往实际操作中，常存在责任主体不明、层级要求不明、费用谁出不明的现象。具体表现在：有的地方公安机关不认可市级药监部门出具的认定意见，一律要求省级药监部门出具认定意见；有的地方涉案物品检验费用分级承担，谁移交的案件谁承担检验费用，但由于财政困难难以承受检验费用；有的地方则是公安机关指定第三方检验，公安机关到市级药监部门报账，药监部门无钱可支；有的地方公安机关要求药监部门配合给全部涉案药品提供检验结论，但药品检验机构接收检品有严格规定，数量不够留样的不予接收。凡此种种，既影响了行刑衔接效率，又影响了办案质量。据此，笔者提出以下建议。

一是各地在制定实施细则时将行刑衔接案件实行定性定量分类，分门别类明确出具认定结论的机关和期限，杜绝推诿扯皮和久拖不决。

二是彻底解决涉案物品检验中下级给上级交钱、上级为难下级的问题，一律明确各级药品检验机构无条件接收检验行刑衔接涉案检品，优先受理、优先检验、优先出具检验结论，不得收取检验费用，不得推诿扯皮。行刑衔接案件的检验按监督抽检流程，费用列入同级药监部门直属药品检验机构的财政预算，由同级财政多退少补，或者直接由省级财政列入专项经费拨付各地药检机构，不再要求药品监管部门给检验机构交检验费用，公安机关也不再到药监部门报账。

三是关于数量不足抽检数量药品的检验、非药品冒充药品案件中有毒有害物质鉴定等检验事项，应按办理刑事案件的规定，以刑事鉴定补充完善药检技术鉴定的不足，不能因为检验问题影响行刑衔接。

四是对假药、劣药认定及“足以危害人体健康”认定的专家组成、选取办法、法律责任及报酬支付等事项予以明确，充分调动专家积极性，增强责任心。

五是要完善制度，认真做好行刑衔接过程中涉案物品的保管，为行刑衔接提供必要的涉案物品储存场所。

上级机关

应加强对下级机关的监督指导

监督指导是保证行刑衔接顺利实施的重要措施，《办法》第六条规定了检察院的法律监督职责，第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十六条、第十七条中对药监、公安、检察、法院在行刑衔接过程中互相监督作出了明确规定。《办法》第四章还对五部门间协作配合与督办作了原则规定。

行刑衔接绝非一地行为，必须以强有力的监督指导确保行刑衔接案件办理的公平公正。一是各地药监部门和公检法机关要认真学习《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，规范案件办理；相关部门及时公布行刑衔接典型案例，以案释法、以案普法，指导各地准确适用《办法》，避免案件性质认定存在显著差异，防止自由裁量畸轻畸重。二是各地药监部门应当组织定期召开行刑衔接联席会议，梳理通报案件办理情况，总结行刑衔接规律，研究解决办案协作、涉案物品处理等重大问题。三是要切实加强行刑衔接案件督察督办，鼓励运用刑事侦查手段追根溯源，发现和查办大案要案。

（甘肃省庆阳市市场监管局 徐进）

本文属学术性探讨，除法律法规明确规定外，不作为执法依据。

(责任编辑：陆悦)