《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）是继《中华人民共和国刑法修正案（十一）》和“两高”《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》生效实施以后，有关部门强化危害药品安全行为治理的又一个重要规范性文件。

《办法》进一步理顺了相关部门的职责权限，完善了案件移送的程序规则，聚焦涉案物品从检验到处置的全流程评价，强化部门间的协作配合，推动行政拘留、行政处罚与刑事处罚的“三罚衔接”机制的运行，为严厉打击药品领域违法犯罪行为、推动药品安全专项整治工作迈向新阶段提供了强有力的制度保障。可以说，《办法》既有制度建设方面的创新发展，也保留了既往经过实践验证的成熟做法，优化了行刑衔接机制，开启了依法从严惩治药品犯罪的新篇章。

及时回应药品犯罪从严治理的现实需求

近年来，随着国家法治体系的完善，《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国行政处罚法》（以下分别简称《药品管理法》《刑法》《行政处罚法》）相继修订。这些规范性文件在推动药品违法犯罪治理规范化的同时，也给行刑衔接机制的实践运行带来了挑战。《办法》通过调整完善一系列重要的机制、制度建设，及时回应了药品犯罪从严治理的立法与司法需求。

在立法层面，《办法》从多个层面优化行政法与刑事法的相互衔接，贯彻落实“四个最严”要求

一是回应《刑法》修订带来的新问题。此次《刑法》修订调整了药品犯罪的罪名规范，通过生产、销售、提供假（劣）药罪以及增设妨害药品管理罪，建立了涵盖抽象危险犯、具体危险犯和实害犯的多层次评价体系，但也给行刑衔接机制提出了新要求。对于如何把握涉罪移送的实体标准，实践中争议颇大。此次发布的《办法》，通过第八条、第二十八条等条款，有针对性地明确了妨害药品管理案件的移送标准和涉案物品检验认定等问题，尤其是对难以确定“足以严重危害人体健康的”妨害药品管理案件，《办法》明确要求药品监管部门在检验结论中写明“经认定，当事人实施……的行为，足以严重危害人体健康”，可以说对司法实践颇有裨益。

二是回应行政规范修订提出的新要求。2021年修订的《行政处罚法》第二十七条在重申行政机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的同时，明确强调了司法机关向行政机关移送不构成犯罪但涉嫌违法的逆向移送原则。然而，对于逆向移送的具体标准，立法层面缺乏系统性的规定。对此，《办法》第十六条、第十七条、第十八条等条款细化了行刑衔接逆向移送的标准、程序和具体要求，为药品案件逆向移送工作的顺利开展奠定了规范基础。此外，《办法》第二十二条对行政拘留移送程序的规定，也有助于《药品管理法》增设行为罚的立法目的落到实处。

三是回应不同领域行刑衔接规范不统一带来的新挑战。《办法》制定过程中，紧密结合新修订的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，参考《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》等工作机制，对《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》中一些药品领域案件行刑衔接的条款进行修订。比如对于案件移送标准，不再单独强调行政执法程序的合法性，而直接援引《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的要求，避免公安司法机关在办理不同案件时行刑衔接规范不统一的问题，提高了行刑衔接机制的规范性和有效性。

在实践层面，《办法》通过优化行刑衔接机制，强化了药品犯罪的司法治理

从既往的实践来看，药品犯罪行刑衔接领域存在三个方面的问题，需要特别关注：一是重视涉嫌犯罪案件移送，而忽略涉嫌违法案件移送；二是重视假药案件犯罪治理，而忽视劣药犯罪案件惩治；三是重视刑罚适用的报应效果，而忽视了预防功能，比如笔者在调研中发现，很多药品犯罪案件的被告人被法院宣判有罪后，没有被适用职业禁止等预防再犯措施。

为缓解上述问题给药品犯罪治理带来的挑战，《办法》在规范层面作出了积极回应。

关于忽略涉嫌违法案件移送的问题。如前所述，《办法》通过明确公安机关、检察机关、审判机关的职责，细化移送的要求和标准，为涉嫌违法案件移送提供了规范指引。更重要的是，规范层面对逆向移送机制的制度化本身就是对公安机关的重要提醒。

关于劣药犯罪案件惩治的问题。《办法》第八条关于案件移送标准的规定，虽然只是对国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的引用，但突出了违法情节、违法数额等非结果性要素在案件移送中的重要价值。对于劣药犯罪案件，即便不能查到危害结果进而难以将其认定为生产、销售、提供劣药罪，但是只要涉案药品的违法数额达到了其他相关罪名的法定标准，也同样可以按照生产、销售伪劣产品罪等案件移送司法机关。这样一来，对于司法实践中劣药案件移送难、惩治难的问题，应该会有可期待性的改观。

关于刑事判决忽视预防性处罚措施的问题。《办法》第七条明确要求，依法审理危害药品安全刑事案件，应当准确适用财产刑、职业禁止或者禁止令，提高法律震慑力。这一规定对于强化预防药品犯罪中不法行为再犯的社会效果意义重大，而且有助于摆脱过去司法实践“一罚了之”的简单做法，和涉嫌违法案件逆向移送机制相得益彰，共同推动对药品犯罪的从严惩治。

强化衔接视角下对移送机制的三点思考

从司法实践来看，涉嫌犯罪案件的移送标准、犯罪线索的通报机制以及行刑衔接证据转化规则等，是制约行刑衔接机制运行的重要问题。《办法》在这些问题上所作出的重要探索与创新，系统回应了司法实践的现实需求，但也同时引发了我们对相关标准适用问题的思考。

案件移送标准问题

从笔者多年的调研来看，行刑衔接机制运行是否顺畅，最具决定意义的就是案件移送标准是否明确、具体、规范。《办法》第八条援引《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条第一款规定，明确“药品监管部门在依法查办案件过程中，发现违法事实涉及的金额、情节、造成的后果，根据法律、司法解释、立案追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当依照本办法向公安机关移送”。可以说，在司法解释等规范性文件趋于完善的情况下，明确立法追诉标准等作为移送标准，极为严谨、简练，也是科学、合理的。但是，司法实践中公安机关在审查行政执法机关移送涉嫌犯罪案件时，本条中的“违法事实”是纯客观事实还是包括了“明知”等主观事实，这一疑问也时常成为公安机关拒绝案件移送的理由。司法实践以行为人不具有主观明知而不向公安机关移送涉嫌犯罪案件的做法，并不鲜见，尤其是在涉劣药犯罪中更加突出。

笔者认为，这里的违法事实是纯客观事实，不包括指向行为人“明知”的主观事实。因为从本条规定来看，金额、情节、造成的后果等都是纯客观要素，而诸多犯罪的立案追诉标准也是客观标准，不包括主观要件，故而行政执法在判断行政违法案件中是否存在涉嫌犯罪的“违法事实”时，只需要从客观事实加以评判即可，不能以行为人不具有“明知”等主观要素而不移送或者拒绝受理。

情况通报问题

与《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》不同，《办法》没有线索通报的表述，而统一使用了“明显涉嫌犯罪”这一概念，如第四条、第三十六条，要求药品监管部门发现违法行为明显涉嫌犯罪的，应当向公安机关、检察机关通报。由此产生的问题是，与第八条案件移送标准中提到的违法行为“涉嫌构成犯罪”这一概念相比，如何界定两者之间的关系。毕竟，违法行为“明显涉嫌犯罪”的工作要求是“通报”，而“涉嫌构成犯罪”的工作要求是“移送”。

在笔者看来，如果不能明确这两者之间的区别，有可能会加重药品监管部门向公安机关通报涉嫌犯罪案件的工作负担，也会给两者之间移送涉嫌犯罪案件带来挑战。

笔者认为，“明显涉嫌犯罪”更宜被视为一种涉嫌犯罪的案件线索，而“涉嫌构成犯罪”则是指有证据证明犯罪事实已经发生的案件。两者的区分类同于案件线索与案件的关系。就案件线索而言，主要是指根据现有证据或者材料不能证明违法行为已经符合刑事犯罪的立案追诉标准，但是却有转变为刑事犯罪的“现实可能性”，此之谓“明显涉嫌犯罪”。而药品监管部门移送涉嫌犯罪的案件，不能仅仅停留在线索这一“现实可能性”的层面上，需要提供鉴定意见、调查笔录、现场检查笔录等证据材料证实已经发生了涉罪“案件”，也就是“涉嫌构成犯罪”。当然，这里所提到的证明涉嫌犯罪事实发生的证据不需要达到确实、充分的程度。因为后者是侦查终结的标准，而非涉嫌犯罪案件移送的标准。

行刑证据转化问题

《办法》第二十一条照搬了《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第五十四条第二款的规定，即“药品监管部门在行政执法和查办案件过程中依法收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用；经人民法院查证属实，可以作为定案的根据”。与《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》相比，删除了“鉴定意见、勘验笔录、检查笔录”等相关证据材料。这样一来，《办法》与《刑事诉讼法》保持了高度一致，也使语言更加简洁、严谨。然而，这种通过“等”字涵盖有关内容、删减证据类型的做法，必然会在司法实践中引发巨大争议。如果这一问题不能得到充分明确的诠释，就有可能给药品行刑衔接机制的运行带来新挑战。

笔者认为，在这一问题的处理上，不能仅仅关注《刑事诉讼法》的有关规定，而要考虑《公安机关办理刑事案件程序规定》《人民检察院刑事诉讼规则》等规范性文件的具体要求，明确承认鉴定意见、勘验笔录和检查笔录等证据材料的转化效力。正如《公安机关办理刑事案件程序规定》第六十三条、《人民检察院刑事诉讼规则》第六十四条，均明确规定行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，经审查符合法定要求的，可以作为证据使用。

也就是说，既然在公安机关、检察机关的工作规范中，都明确了“鉴定意见、勘验笔录、检查笔录”这三类证据材料随案移送后经审查可以作为证据使用，药品监管部门完全没有必要因为《办法》删除了上述三类证据的表述而在证据转化时将此三类证据排除；相反，该三类证据仍然可以作为证据转化使用。毕竟，行刑衔接机制是一种跨部门的工作合作机制。

（中国人民公安大学法学院院长助理、副教授、博士生导师 张伟珂）

本文属学术性探讨，除法律法规明确规定外，不作为执法依据。 

(责任编辑：陆悦)