【案情】

　　某市食品药品监督管理局在食品安全监督抽检中，对某酱腌菜厂生产经营的五香萝卜（批号为20160816）进行了监督抽检。经检验，苯甲酸含量为2.5g/kg，不符合GB 2760标准要求，检验结论为不合格。执法人员进一步调查发现，该厂因不了解食品标签相关规定，该批五香萝卜标签配料表标注内容不全，产品标签上未标注所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称。

　　【分歧】

　　案件调查终结后，执法人员对当事人的违法行为如何处理产生了不同意见：

　　第一种意见认为，抽检不合格和标签不合格的五香萝卜，均为该厂2016年8月16日生产的同一批次产品，针对同一个标的物，该厂只实施了生产经营五香萝卜这一个违法行为，因此只能对当事人的违法行为实施一次处罚。按照想象竞合违法行为“择一从重”的处理原则，该案应以生产经营超限量使用食品添加剂的食品进行处罚。

　　第二种意见认为，该厂实施了超限量使用苯甲酸和标签上未标注苯甲酸添加剂名称两种违法行为，二者均与添加剂存在某种事实上的关联，可以按照牵连的违法行为，以生产经营超限量使用食品添加剂的食品“择一从重”进行处罚。

　　第三种观点认为，当事人超限量使用添加剂和产品标签上未标注添加剂名称是两种不同性质的违法行为，二者之间不存在牵连关系。因此，对这两种违法行为应当分别裁量，合并处罚。

　　【评析】

　　之所以存在上述分歧，症结在于我国《行政处罚法》对此类违法行为如何定性处罚缺乏明确的规定，立法上的空白和滞后在很大程度上导致了执法实践中的无所适从，各地监管部门做法也不一致。笔者认为，类似案件，处罚各异，势必影响行政执法机关具体行政行为的公信力，有必要通过从理论上对一案多种违法行为本质的探讨来寻求合理的处断方法。

　　首先，必须清楚本案中违法行为的个数。针对违法行为个数的认定，《行政处罚法》并未做统一规定，仅基于“一事不再罚”原则，在《行政处罚法》第二十四条规定了“对当事人同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。但对于何谓“同一个违法行为”，却没有明确阐述。笔者认为，同一个违法行为应当具备独立性、完整性、客观性。所谓独立性是指违法事实不依赖于其他事实能单独存在；完整性是指违法事实的逻辑要件齐备，符合人们的认知习惯；客观性是指违法事实不以人们的主观意志为转移。所以，“同一个违法行为”不是基于法律的规定，而是根据人们的经验、常识所能判定的“一事”。

　　第一种观点中提到的“想象竞合违法行为”，是指行为人实施了一个行为，但是其行为符合数个违法行为的构成要件。对于此类违法行为，虽有数个结果，但行为只有一个，不能对一个行为进行重复评价。故想象竞合的违法行为只能按照一个违法行为处理。

　　本案中的两个违法行为：一是生产经营超限量使用添加剂的食品，应依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项进行处理；二是产品标签上未依法标注所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称，应依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定进行处理。超限量使用添加剂和标签不符合法律规定是两种不同性质的违法行为，添加剂超标的产品不一定是标签不合法的产品，而标签不合法的产品也不一定是添加剂超标的产品，两者之间具有可分性。因此，本案中第一种观点不正确。

　　其次，必须清楚对当事人的违法行为如何定性处理。面对一个复杂的食品行政处罚案件，要想正确适用法律，不仅要认定违法行为的个数，还要弄清楚两个违法行为之间的关系。第二种观点提到的“牵连的行政违法行为”，是指行为人以实施某一违法行为为目的，但其实施的手段或造成的后果又违反了其他法律的情况。牵连的行政违法行为必须是出于一个目的，实施了两个以上独立的行政违法行为，且相互之间具有牵连关系。本案中，当事人超限量使用添加剂和标签上未标注添加剂名称的违法行为，既不存在主观上目的与手段的关联，也不存在客观上的因果关系。因此，第二种观点不正确。

　　综上，本案当事人实施的是两个相互独立的违法行为，这两个违法行为有各自的法律责任，不能择一重处罚。因此，笔者同意第三种观点，应分别裁量，合并处罚。这样处理既可防止对某些违法行为的漏罚，也更能体现行政处罚的“过罚相当”原则。（山东省潍坊市食品药品监督管理局  罗秋）

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